遂宁市行政规范性文件制定和备案规定实施细则
四川省遂宁市人民政府
遂宁市人民政府令第32—1号
《遂宁市行政规范性文件制定和备案规定实施细则》已经市政府五届62次常务会议修订通过，现将修订后的《遂宁市行政规范性文件制定和备案规定实施细则》公布，并从2010年9月1日起施行。
市长：胡昌升
二○一○年八月十一日
遂宁市行政规范性文件制定和备案规定
实 施 细 则
（2005年4月11日遂宁市人民政府令第32号发布，2010年7月28日遂宁市人民政府五届62次常务会议修订通过）
第一章 总 则
第一条 为规范行政规范性文件的制定和备案，维护国家法制统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《四川省行政规范性文件制定和备案规定》等法律、法规、规章的规定，结合遂宁实际，制定本实施细则。
第二条 本实施细则所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），指本市具有管理公共事务职能的各级行政机关等依据法定权限，按照规定程序制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利或者义务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的行政文件。
第三条 本市规范性文件的制定、备案适用本实施细则。
第二章 规范性文件的制定
第四条 下列行政机关可以制定规范性文件：
（一）各级人民政府。
（二）县级以上地方人民政府组成部门、直属机构和办事机构（以下统称工作部门）。
（三）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称法律、法规授权组织）。
应当按照本规定的程序和要求制定为规范性文件的，不得以其他文件形式作为行政管理的依据。
各级人民政府设立的临时性机构、议事协调机构和工作部门的内设机构、派出机构不得制定规范性文件。
第五条 制定规范性文件应当遵循下列原则：
（一）法制统一；
（二）法定职权和程序；
（三）职权与责任相一致；
（四）维护公民、法人和其他组织合法权益；
（五）精简、统一、效能、公开。
第六条 规范性文件一般使用“规定”、“决定”、“办法”、“细则”、“公告”、“通知”、“通告”、“意见”等名称。规范性文件一般用条文形式表述，也可以用段落形式表述。
第七条 规范性文件的内容应当明确、具体，具有可操作性；不得与法律、法规、规章和国家的方针、政策相抵触。
第八条 规范性文件应当规定有效期，自施行之日起不超过5年；名称冠以“暂行”、“试行”的不超过2年。有效期届满，规范性文件自动失效。安排部署工作有明确时限要求的规范性文件，工作完成自动失效。
规范性文件在有效期届满前6个月，制定机关或者实施机关认为需要继续实施的，应当组织对该规范性文件的实施情况进行评估，根据评估情况重新发布或者修订后发布。
第九条 规范性文件不得设定下列内容：
（一）行政处罚；
（二）行政强制；
（三）行政许可；
（四）行政事业性收费；
（五）其他应当由法律、法规、规章规定的内容。
规范性文件对实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得增设公民、法人或者其他组织的义务，不得超越法律、法规、规章的规定限制公民、法人或者其他组织的权利。
第十条 各级人民政府组织起草规范性文件，可以确定由其一个或者几个工作部门负责起草，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。
规范性文件的内容涉及两个以上工作部门或者法律、法规授权组织职权的，应当由两个以上工作部门或者法律、法规授权组织联合起草，可以确定由一个工作部门或者法律、法规授权组织为主。
工作部门或者法律、法规授权组织制定规范性文件，其组织起草工作参照本条第一款、第二款的规定执行。
第十一条 起草规范性文件，应当对其必要性和可行性进行研究，并对需要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行论证。
第十二条 起草规范性文件，应当征求相关机关、组织和管理相对人及专家、学者的意见。重大或者关系人民群众切身利益的规范性文件草案，应当采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布规范性文件草案等方式向社会广泛征求意见。
第十三条 公民、法人或者其他组织对规范性文件草案提出意见的，起草单位应当予以研究处理。
第十四条 各级人民政府制定规范性文件，起草单位在提交政府审查时应当提供下列材料：
（一）报请审查的请示；
（二）规范性文件草案；
（三）起草说明（包括制定规范性文件的目的、依据、必要性和可行性、主要内容、有效期等）；
（四）合法性论证情况；
（五）征求意见情况。
县级以上地方人民政府制定规范性文件，其草案存在重大分歧意见的，起草单位应当做好协调工作；协调不成的，应当如实记录分歧各方的意见和理由，报制定机关裁决。
工作部门和法律、法规授权组织制定规范性文件参照本条第一款、第二款规定执行。
第十五条 县级以上地方人民政府制定规范性文件，应当经本级人民政府法制机构进行合法性审查。
工作部门和法律、法规授权组织制定规范性文件，应当经本单位法制机构进行合法性审查。
乡（镇）人民政府、街道办事处制定规范性文件，应当经本单位负责法制工作的人员进行合法性审查。
第十六条 各级人民政府制定的规范性文件应当经政府全体会议或者常务会议通过。
工作部门和法律、法规授权组织制定规范性文件，应当经本单位办公会议讨论通过。
因重特大突发事件、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定规范性文件的，可以由制定机关主要负责人审查决定，但事后应当及时向政府常务会议或者单位办公会议报告。
第十七条 规范性文件应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的有关规定向社会发布。
市政府及市府各工作部门制定的规范性文件应经市法制办统一登记、统一编号、统一发布，具体办法按《遂宁市人民政府办公室关于行政规范性文件统一登记统一编号和统一公布的规定》（遂府办函〔2010〕133号）文件执行。
第十八条 规范性文件应当自发布之日起30日以后施行，但因保障国家安全、公共利益的需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家的方针、政策执行的除外。
第三章 规范性文件的备案
第十九条 县级以上地方人民政府和市（州）人民政府的工作部门为备案审查机关。
除法律、法规另有规定外，规范性文件应当在发布后15日内按下列规定报送备案审查机关备案：
（一）各级人民政府制定的规范性文件，应当报上一级人民政府备案；市政府规范性文件应当按照有关规定向市人大常委会备案；
（二）工作部门制定的规范性文件，应当报本级人民政府备案，也可以同时报上一级主管部门备案；实行垂直管理的工作部门制定的规范性文件，应当报上一级主管部门备案，也可以同时报本级人民政府备案；
（三）法律、法规授权组织制定的规范性文件，应当报直接管理该组织的行政机关备案。
（四）市政府制定的规范性文件，由市府法制办公室具体承办报送备案事宜。
（五）市政府各工作部门和法律、法规授权组织已经按规定报市法制办统一登记、统一编号和统一发布的规范性文件，不再报送备案。
两个以上工作部门或者法律、法规授权组织联合制定的规范性文件由主办单位报送备案。
第二十条 县级以上地方人民政府法制机构负责下一级人民政府和本级人民政府工作部门规范性文件的备案审查工作。
工作部门的法制机构负责本系统下一级工作部门和法律、法规授权组织规范性文件的备案审查工作。
第二十一条 规范性文件备案，应当提交备案报告1份、正式文本和起草说明各一式5份，并附相关法律、法规、规章、政策依据。工作部门和法律、法规授权组织制定的规范性文件报本级人民政府备案的，还应当提供规范性文件正式文本的电子文档。
第二十二条 政府法制机构和工作部门法制机构在审查规范性文件过程中，需要制定机关、有关部门和法律、法规授权组织提出意见、提供依据或者协助的，制定机关、有关部门和法律、法规授权组织应当按要求予以配合。
第二十三条 县级以上地方人民政府法制机构收到工作部门和法律、法规授权组织备案的规范性文件后，对符合本实施细则第四条、第五条、第十九条、第二十一条规定的应当及时登记，加注备案登记号，并将规范性文件文本、制定机关和备案登记号一并在政府法制信息网站和政府门户网站上公布，接受监督。
第二十四条 政府法制机构和工作部门法制机构在审查备案的规范性文件时，发现其违反本实施细则第五条、第九条的，应当建议制定机关15日内自行修改或者废止；无正当理由拒不修改、废止的，根据职责权限报备案审查机关同意后予以撤销，或者向有权机关提出处理建议。
下级人民政府制定的规范性文件同上级人民政府工作部门和法律、法规授权组织制定的规范性文件就同一事项规定不一致存在争议的，由上级人民政府法制机构进行协调；协调不成的，由上级人民政府法制机构提出处理意见报本级人民政府决定。
同级人民政府工作部门和法律、法规授权组织制定的规范性文件就同一事项规定不一致存在争议的，由本级人民政府法制机构进行协调；协调不成的，由本级人民政府法制机构提出处理意见报本级人民政府决定。
第二十五条 公民、法人和其他组织认为规范性文件有违法内容的，可以向制定机关、备案审查机关和政府法制机构反映。有关机关应当及时研究，对确认规范性文件存在违法内容的应当予以纠正。
第四章 规范性文件的管理与监督
第二十六条 制定机关应当通过政府公报、政府门户网站、政府法制信息网站、部门网站等相对固定、普遍知晓的方式公布规范性文件。
第二十七条 制定机关应当建立规范性文件清理制度，并依据国家有关规定向社会公布清理结果。
第二十八条 制定机关应当于每年1月底前将上一年度制定的规范性文件目录一式2份报备案审查机关备查。
县级以上地方人民政府法制机构应当每半年将规范性文件备案审查情况报上一级人民政府法制机构，并将汇总情况向本级人民政府报告。
第二十九条 县级以上地方人民政府应当加强监督，将规范性文件制定和备案情况纳入依法行政考核内容。
第三十条 违反本实施细则第四条第三款规定，各级人民政府设立的临时性机构、议事协调机构和工作部门的内设机构、派出机构制定规范性文件的，由同级人民政府或者其主管机关给予通报批评；造成不良影响或者严重后果的，由其主管机关或者监察机关对有关责任人员依法给予行政处分。
第三十一条 违反本实施细则第九条第一款规定，在规范性文件中设定行政处罚、行政强制、行政许可等事项的，由其主管机关或者监察机关对有关责任人员依法给予行政处分。
第三十二条 对违反本实施细则第五条、第九条，制定机关无正当理由不按要求修改、废止的，由备案审查机关对责任单位给予通报批评；由其主管机关或者监察机关对有关责任人员依法给予行政处分。
第五章 附 则
第三十三条 本规定自2010年9月1日起施行。
试论律师费用损害赔偿制度
马二斌
目前，我国尚未制定律师强制代理的专门法律，司法实践中律师费用能否列入损害赔偿范围，应不应当由败诉方承担认识不一，各地做法也不尽相同。笔者不仅常常思考这个问题，而且在代理诉讼过程中常常为律师费用及相关问题与法官据理力争，但收效甚微。笔者认真查阅了相关资料和案例，认为在滥诉、缠诉日益增多而诉讼成本越来越高的今天，尽快确立律师费用赔偿制度确有必要。笔者想借此谈谈自己的粗浅认识，以便抛砖引玉。
一、律师费用赔偿制度的含义及律师费用的性质。所谓律师费用赔偿制度是指由法律规定的有关律师费用的性质、范围以及由谁承担的法律制度，本质上属于损害赔偿制度的一部分。这项制度在成文法国家均以法律形式加以规定。在我国，作为一项法律制度，首先也应当由全国人大及其常委会制定的法律加以规范。在法律未作规范的领域，可由国务院制定相关行政法规加以规定。目前，在西方发达国家中大多已形成该项制度。如大陆法系国家中的德国，多以法律形式对此作出明确规定：在普通民事诉讼中，律师费用包含在诉讼费用中，由败诉方承担，在日本，律师费用不包括在诉讼费用中，而在实体法上对此加以规定，即律师费用是作为侵权损害赔偿之诉中损害的一部分。英美法系国家如美国，法官根据当事人约定或制定法，判断律师费用由败诉方承担，另在美国的司法判例中也能体现该项制度。
在建立律师费用赔偿制度时，首先必须明确的是律师费用的性质。目前世界各国对此认识不一，主要有两中观点：诉讼费用说和损害说。诉讼费用说认为，律师费用是发生在诉讼过程中，当事人因需要聘请律师参与诉讼而支付的，属于诉讼费用性质，应包含在诉讼费用中，由诉讼法对此规范。持这种观点的西方国家主要有英国、德国（普通民事诉讼）等国以及我国台湾地区。损害说认为，律师费用是因侵权人的侵权行为或违约行为对受害人造成的损害，因此律师费用作为损害的一部分。持此观点的国家有法国、日本等。日本在实体法中规定律师费用作为侵权损害的一部分，由败诉方承担。在我国，近年的司法解释和司法实践中，对律师费用的性质多持损害说（详见后文）。笔者也赞同损害说，认为损害说符合我国民法理论与实际，便于操作。在我国当前的司法实务中，聘请律师介入非诉案件日益增多，呈快速上升趋势，诉讼费用说不能解释非诉案件律师费用的承担问题，这是其一：其二，我国各地经济发展差距较大，律师费用标准不统一，也不应统一，搞一刀切：其三，持诉讼费用说的国家大多有一套完整的法律体系，有的将律师规定为司法人员，而我国律师制度还不完善，还存在许多制度上的问题。因此以损害说为基础建立我国律师费用赔偿制度比较切合实际。
二、律师费用范围及承担。律师费用一般包括律师代理费（诉讼代理费、非诉代理费）、异地办案差旅费，通讯费等项费用，是律师办理案件所支付的必要的合理的费用。从构成上可分成两部分：一是律师代理费;二是律师办案费用：包括差旅费、通讯费等。关于律师费用的范围及承担，各国规定不尽相同。采用律师强制主义国家律师费用有的由法律明确规定，如德国；有的由委托人和律师协商或按习惯确定，如法国。法律规定的律师费用一般由败诉方承担。不采用律师强制主义的国家，律师费用有的原则上包含在诉讼费用中，由败诉方承担，如英国；有的以各自当事人负担为原则，在有约定的场合和制定法规定时，由败诉方承担，如美国①。我国台湾地区学说上主张律师费用为诉讼费用的一种，由败诉方当事人承担②。
三、我国有关律师费用损害赔偿的立法和司法实践。我国在民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法三大程序法中，都没有涉及律师费用赔偿问题。民法、刑法等实体法律、法规对此也未明确规定。从现有法律规定来看，我国是非律师诉讼主义国家，对当事人是否聘请律师，法律一般不作强制性规定，是否聘请律师完全由当事人自由决定。但也有例外，如刑事诉讼中的指定辩护及各类法律援助案件，这两类情况，法律法规采用律师诉讼主义，对律师费用（实际为办案费用）也未采用败诉方承担原则。但最近几年立法、司法实践及最高人民法院最新出台的司法解释中逐步规定了律师费用赔偿制度（姑且这么表述），要说已确立了该项制度还为时尚早。
（一）司法解释已明确肯定律师费用承担问题。1999年10月1日起施行的《中华人民共和国合同法》第107条规定，一方违约应承担赔偿损失等违约责任。《民法通则》在民事责任一章中也有赔偿损失的规定，但均没明确“赔偿损失”包括哪些方面、是否包含律师费用。《合同法》第73条、74条规定的代位权之诉、撤销权之诉中，由债权人行使撤销权、代位权时，其“必要费用”由债务人负担。“必要费用”具体包括哪些法律在此未作规定。为准确理解和把握发条，最高人民法院在《关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（一）》（下称解释一）中第26条明确规定，债权人行使撤销权所支付的律师代理费、差旅费等必要费用，由债务人负担；第三人有过错的，应当适当分担。即撤销权之诉中债权人的“必要费用”包括支付律师代理费、差旅费等律师费用。这是我国司法解释第一次明确肯定律师费用赔偿问题。这标志着我国律师费用赔偿制度的重大变化。这条解释不仅明确肯定了律师费用的赔偿原则，而且明确了律师费用的范围包括律师代理费、差旅费等必要费用。该条规定对建立我国律师费用赔偿制度将起到推动作用。当然，《解释一》并未将此制度广泛适用于代位权之诉及其他违约或侵权之诉中，适用范围有限。不过，比以前没有规定来说是一个突破。
（二）我国司法实践中出现了将律师费用作为侵权损害的一部分的判例。实例1：王某某（女，6岁）诉电子工业部402医院阑尾炎手术误切幼女右侧卵巢医疗事故损害赔偿案③，原告的诉讼请求中包括律师代理费3万元，一审法院北京市石景山区人民法院经审理，认为“原告聘请法律专业人员代理诉讼是必要的，该费用的支出与被告的侵权行为存在因果关系。因此被告应予赔偿”。并根据《民法通则》第119条的规定，判决被告赔偿原告律师代理费23192元。被告不服，上诉到北京市第一中级人民法院，被依法驳回上诉，维持原判。实例2：王某诉河南省内乡县夏馆卫生院骨折内固定术伤口遗留纱布垫医疗损害赔偿案④，内乡县人民法院审理后认为，被告对原告的损失应负全部责任。经该院主持调解，由被告赔偿原告包括律师代理费在内的各项损失。实例3：齐玉苓诉陈小琪、山东省某某商校、滕州市教委等以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利纠纷案⑤，原告齐玉苓在诉讼请求中要求各被告赔偿原告支出的律师代理费5000元，调查费1000元。一审法院枣庄市中院认为“原告齐玉苓支出的律师代理费，因系被告陈晓琪实施侵权行为而导致发生的实际费用，应由陈晓琪承担赔偿责任，其他被告负连带责任。但律师代理费数额。。。。。。应按《枣庄市律师业务收费标准》确定收费具体数额”。实际判令被告赔偿原告律师费825元。原告不服，上诉于山东省高级人民法院，经山东省高院终审判决，维持一审判决第一、二、三项（包括律师费负担），认为“由于各被上诉人侵犯了上诉人齐玉苓的。。。权利，才使得齐玉苓。。。为诉讼支出律师费用。这些费用都是其受教育的权利被侵犯而遭受的直接经济损失，应由被上诉人陈晓琪、陈克政赔偿。。。。。。”。实例4（引自《最高人民法院公报》2003年第二期）：陈兴良诉数字图书馆著作权侵权纠纷案，原告陈兴良主张支付了律师费8000元是为了“制止侵权行为支出的合理费用”，为此，北京市海淀区人民法院审理认为，原告“没有举证证明支出8000元律师费的合理性”，一审判决被告赔偿其“因诉讼支出的合理费用4800元”。此案双方均未上诉。实例5（引自最高人民法院公报2003年第三期）：天海公司诉粤东公司船舶租用侵权纠纷案，经天津市海事法院于2001年11月30日判决：被告应赔偿原告天海公司为争取船舶和船长获释而支付的罚款、律师费、差旅费等损失172万余元及利息。被告上诉后，被天津市高级人民法院驳回上诉维持原判。
类似的案例还有不少，笔者摘此几个典型的案例，从中可以看出：1、这些案例均发生在20世纪末期以后，尤其是《合同法》解释一公布以后。这类案例中律师费用由被告赔偿的日益增多。2、我国虽然不是判例法国家，但公报上公布的判例具有实践指导意义，况且《公报》称“本刊司法解释和案例经最高人民法院审判委员会讨论通过”（见1998年公报各期扉页）。3、确认了律师费用是因侵权人实施的侵权行为造成的直接经济损失，应由侵权人（败诉方）承担赔偿责任。4、确认了律师费用范围包括律师代理费、差旅费等项。
以上五个实例尽管列举的都是侵权诉讼案件，对违约之诉中律师费用负担问题尚未涉及，我国《合同法》《民法通则》对律师费用承担问题未作规定，但是这两部法律也未禁止当事人对此进行约定，因此当事人完全可以在合同中约定律师费用由败诉方承担，这样在一方违约通过诉讼解决纠纷时，就有了依据，可以得到法院支持。这种方法可以解决我国法律无此规定时带来的实际问题。
四、建立我国律师费用赔偿制度的必要性。我国已进入全面建设小康社会，依法治国建设社会主义法治国家，已写进宪法，立党为公司法为民已深入人心。人们日益追求法律的公平与公正，如果在法律制度设计上存在漏洞，就很难在司法实践中保障当事人权利的公平与公正。纵观世界各国的律师费用赔偿制度可以看出，律师费用由败诉方承担已成为历史潮流，我国应顺应这种潮流，建立该项制度以有利于从制度上防止“赢了官司输了钱”情况的发生，降低当事人的诉讼成本，以有利于有效减少当事人滥诉、缠诉、违约、赖账等问题发生。
首先，建立我国律师费用赔偿制度是顺应历史潮流的需要。如前所述，在西方法制比较完善的国家中，均已建立该项制度，在这些国家中，聘请律师参与诉讼或非诉讼事务是比较普遍的，在我国，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，随着人们法律意识的普遍提高，聘请律师参与诉讼与非诉讼事务已将成为历史潮流，我国应顺应这种潮流。
其次，建立我国律师费用赔偿制度是建立我国法制的需要。我国民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法三大诉讼法中均未规定律师费用承担问题。在《民法通则》、《合同法》中，虽然有违约或侵权应承担赔偿责任的规定，但因没有明确律师费用作为损害赔偿范围，司法实践中出现认识不统一造成执法不一致，有的法院在判决中将律师费用作为损害的一部分由败诉方赔偿，有的却没有支持当事人的这项请求的现象。在行政诉讼及刑事诉讼中，国家行政机关及公诉机关败诉的也应列入国家赔偿范围。因此，在现有法律规定的基础上，由国家立法机关作出立法解释，在今后的立法中如在即将制定的民法典和正在修改的《国家赔偿法》中明确规定该项制度，以完善我国法律制度。
第三，建立我国律师费用赔偿制度是维护当事人合法权益，体现法律的公平与公正的需要。律师费用纳入损害方应予赔偿范围，有利于全面保护受害人的合法权益，最大限度地维护受害人的权益，体现法律的公平与公正。司法实践中，受害方的律师费用赔偿问题大多数得不到法院的支持，损害的不仅仅是个案受害人一方的利益。据《2002年全国法院司法统计公报》（见公报2003年第二期）显示，2002年全国法院受理各类案件566.6万件，其中民事一审案件442万余件，假设有三分之一的当事人（即147万件）聘请律师代理诉讼，每件律师代理费为500元人民币（当年的标准），如果该项律师费用赔偿法院均未支持，那么受害人支付的律师代理费这一项，全国来看受害人仅一年的损失达7.35亿元，也就是侵权人少赔了7.35亿元，何况这是2003年的标准，另外还有百分之一被宣告无罪的刑诉案件和被判决撤销、履行法定职责及单独提起行政赔偿之诉的14600余件行诉案件。
第四，建立律师费用赔偿制度，有利于防止当事人缠诉、滥诉、违约、赖账等问题的发生。有些案件的侵权人（违约方）利用自己经济上的优势，跟对方打持久战，一审败诉我就打二审，二审结束了再申诉或来个再审，想在经济上拖垮对方。如果受害人的律师费用得不到对方赔偿，经过几个程序下来，受害人实际得到的赔偿比应得的少得多，就会出现赢了官司输了钱的不合理现象。这种情况不仅影响法院判决的社会效应，而且造成当事人对法律失去信心，不利于及时解决、化解各种矛盾，建设和谐社会。
因此，笔者认为建立我国律师费用赔偿制度确有必要。
（作者所在单位：安徽皖岳律师事务所）
参考书目：
① 参见龚赛红：《医疗损害赔偿立法研究》，梁慧星主编，中国民商法专题研究丛书，法律出版社2001年9月版，第363—366页；
② 刘士国：《现代侵权损害赔偿研究》，法律出版社1998年2月版，第183页；
③ 引自高绍安主编《中国最新医疗纠纷典型判例评析》，中国法制出版社2001年3月版；
④ 同③；
⑤ 引自《最高人民法院公报》，2001年第五期
