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　　内容提要: 住所设立与废止、物的表见成分认定、从物的认定以及无因管理均包含了明显的意思要素，但法律效果由法律规定而非由该无需表示的意思而设，与法律行为与准法律行为的特性不符，在定位上属于事实行为。鉴于该意思要素在事实行为规范要件中独立存在，它们属于目的意思独立的事实行为，有其独特规律，但与代理规范以及其他事实行为规范存有关联。


一、引言
作为引致法律关系产生、变更和消灭的最一般事由，行为无疑是民法的核心词。在把它当作具体法律事实看待时，它首先指有行为意思的行动举措，也即有意识的或者为意识所控制的行动举措，梦游、完全受制于外力等相反状态中的行动举措因此被排除在外； 同时，这种行动举措能引致法律后果，散步等无法律意义的行动举措也被排除在外。而且更重要的是，行为是有别于自然事实的构成要件类型，即在法律规范中，如果法律效果需要上述行动举措的引导，此类构成要件即为行为，否则为自然事实。以添附规范为例，附合和混合不考虑物的不可分状态是否源自人的行为，被定性为自然事实，而加工要求有行为的介入，故为行为类规范。[1]15综括而言，行为不仅是有行为意思的行动举措，还是以该行动举措为构造要素的规范要件。
德国、日本以及我国的民法总论在论述民法中的行为时，以探讨法律行为为主，准法律行为与事实行为只是与其相伴的副产品。在这三者区分中，法律行为的法律效果由行为人的效果意思决定，后两者的后果则由法律规定，只不过准法律行为注重内心意思的表示，事实行为则无此表示。再进一步，事实行为还可细分，从构造要素上看，除了行为意思，加工、埋藏物发现、债务人现实提出给付、紧急避险等不要求行为人有其他意思，而取得或丧失占有的行为却需要行为人有取得或丧失占有的意思。事实行为的这一意思被称为目的意思，以有无该意思为标准，事实行为可分为无目的意思的事实行为和有目的意思的事实行为。[2]108-110由于占有是占有意思与对物实际管领的占有外形的统一体，前者指向后者，且不能与后者脱离，故占有得丧行为是目的意思不独立的事实行为。
这一架构看上去区分有序、体系完整，似乎可涵盖所有行为类型，但通过检索德国、瑞士、日本、我国台湾地区等德国法系民法，能发现下述行为难以准确定位：（1）以久住或放弃居住意思为要素的住所设立或废止；（2）以临时目的为要素的物的表见成分的认定；（3）以经济目的为要素的从物的认定；（4）以为他人管理的意思——即管理意思——为要素的真正无因管理（参见《德国民法典》第 7 条、第 95 条、第 97 条、第 677 条； 《瑞士民法典》第 23 条、第 644 条； 《瑞士债法典》第 419 条； 《日本民法典》第 24 条、第 679 条； “台湾民法典”第 20 条、第 24 条、第 68 条、第172 条。）。它们有明显的意思要素，且该意思能决定相应后果，如无久住意思就不能设立住所。不过，该后果可能与以产生、变更、消灭为形态所表现出来的权利变动不直接相关，如住所设立仅确认了特定处所为住所的事实状态； 也可能与权利变动直接相关，但权利变动仍是法律规定的结果，无因管理即如此。从形式上看，既有的行为类型似乎无法包容这些行为，它们是否为新型行为，需要探讨； 再者，它们是分散的几种行为还是可被同一归类，也需一并解决。
本文旨在通过对它们的定位分析来回答上述问题，路径是将它们分别与法律行为、准法律行为、事实行为的根本特性加以对比，结论是它们应定位成事实行为，而且，它们不同于既有的两类事实行为，可被一体归为目的意思独立的事实行为，堪称事实行为的“第三极”。在此分析过程中，通过制度异同的辨析，尽可能充分展示本文分析对象蕴含的基本规律及它们与其他行为规范的关联，在加深对它们的学理认识的同时，以求准确地把握相关规范要件的意义，为法律适用提供方向指导，同时也为我国相关规范的完善提供镜鉴。
二、以法律行为为标准的衡量
（一）厘定标准
作为实现私法自治的工具，法律行为最突出的特质在于以效果意思来定法律效果。对民法学人而言，这句话太老生常谈了，以至于它内在的含义往往被忽略，为了准确把握其内涵，必须厘定其中的基本概念及逻辑关系。
首先，效果意思属于人的主观思想范畴，在学理上不同于与行为自然相伴的内在精神状态，也不是经济或社会意义上的单纯意愿，而是将其后果作为法律效果的意思，它仅存于法律行为之中，凡构成要件缺乏该要素者就不是法律行为。[1]9换言之，效果意思的意义在于通过其外在的表示来引致特定的法律效果，是法律行为的核心。但这并不意味着效果意思是法律行为的全部，在它之外，除了行为均需具备的行为意思，若法律行为以意思表示的形态出现，还需有表示意思，即进行有法律意义的表示行为的意思，[3]48这三层意思与表示行为的完美结合即为有效的意思表示。
其次，法律效果在此不是泛指有法律意义的效果，而是专指权利变动，表现了效果意思在抽象的权利层面所产生的影响力，[4]4不涉及诸如占有移转、财物毁损等在物理或技术层面可以测评的事实后果。
再次，法律效果取决于效果意思而非法律规定，也即行为人自行决定行为的发生及内容，并承受其结果，法律的作用是通过设定成立要件和生效要件加以遴选和确认。正因为是行为人而非法律决定了法律效果，是行为人通过效果意思来实现自我负责，法律行为才是私法自治的工具，法律行为也因此起着相当于法律规范的作用。
在这些要点的限定下，法律行为的功能结构可简化为“效果意思→法律效果”，这是一个法律人相当熟知且富有张力的公式，它既适用于意思表示，也适用于动产所有权抛弃等意思实现，在甄别某一具体行为是否为法律行为时，它应当是试金石。
（二）具体衡量
根据以上标准来分辨本文的分析对象，不难看出，它们均非法律行为。
首先，住所是自然人的外在标志之一，对债的履行等实体法问题和诉讼管辖等程序法事项均有意义。住所设立有法定和意定之分，前者不涉及行为人的意思，本文不予讨论。意定的住所设立基于行为人在特定处所久住的意思，这是其主观要件，内容仅到久住这个层次即可。换言之，住所设立意思指向的后果只是某处所是否是住所的事实状态，至于住所设立后的法律效力是什么，不在该意思的射程范围。既然住所设立意思不能产生法律行为意义上的法律效果，那么，它不是效果意思，住所设立也非法律行为。作为住所设立的反面形态，住所废止即行为人不再将某住所当作住所，这并不意味着缺乏住所设立意思就是住所废止，此时只表明住所未设立的状态，住所废止仍需要不再居住的主观意思，该意思指向住所废止的事实状态，不是效果意思，住所废止因此也不是法律行为。
其次，物的成分是物的重要问题之一，它上联物的特定原则，下接添附的构成要件，是界定物权归属的重要标准。这一点在物的重要成分上表现得尤其突出，即物的重要成分无独立性，必须与物的整体在法律上共命运，不能脱离物的整体成为独立的物权客体，当然也不能被单独处分。在判断某物是否为成分时，法律提供了排除性的主观标准，即为临时目的而附于不动产上的物，如建筑工地上的脚手架，不是该不动产的成分。这一目的以附于不动产上的物只是临时附着为内容，它决定了该物并非不动产成分这一事实，至于该物独立承载权利并被单独处分，并不属于此目的的意义范围。既然该目的只涉及权利客体，与权利变动无关，当然不是效果意思，物的表见成分认定也非法律行为。
从物是物的另一个重要问题，它独立于主物，但通常又随主物而移转，在这种关系中，它被定位成为特定的经济目的而供主物使用之物，如厂房中的机器、农场中的牲畜等。与上述临时目的相似，经济目的在此只是用以界定某物相对于他物，是否为从物这一事实，不直接涉及权利变动的法律效果，因此不是效果意思，从物的认定也非法律行为。
最后，无因管理是法定之债的发生机制，管理意思是其基本要件之一，从构成上看，即便某行为迈过未受委托也无法律授权而处理他人事务的门槛，也未必是无因管理，只有具备管理意思，才是真正的无因管理，否则，即为名为不真正无因管理实为不当得利或侵权行为的债。照此说来，管理意思决定了真正无因管理之债，看上去与效果意思相当，实则不然，因为管理意思旨在将管理他人事务所取得事实上的利益归于本人，至于本人是谁乃至是否实际存在均非所问，也不要求有使本人对管理人负担义务的内容，[5]61-63与效果意思有天壤之别。可以说，管理意思只是判断某行为是否是真正无因管理的要件之一，而并非无因管理之债的最终决定因素，相关债权债务关系与它无关。既然如此，管理意思不是效果意思，无因管理也非法律行为。
概括说来，以“效果意思→法律效果”为标准，本文的分析对象均非法律行为，因为它们所包含的意思均不指向权利变动，不是效果意思，缺乏法律行为构造中的“效果意思”基础项； 此外，除了无因管理，其他几类行为的直接后果与权利变动无关，缺乏法律行为构造中的“法律效果”结果项； 而在无因管理，除了管理意思不是效果意思，它还不能决定管理人与本人之间的债的关系，这与法律行为中效果意思与法律效果之间的关系模式不符。
三、以准法律行为为标准的衡量
（一）厘定标准
法律行为与准法律行为同属民法基本概念，但两者相比，后者是少数派，可归于熟悉的陌生词行列，有必要对其特性加以概括。
首先，在表现形态上，准法律行为包括意思通知、观念通知与感情表示，前者意在将内心意思告知他人，如催告履行债务； 中者旨在让他人确知特定事实，如债权让与通知； 后者表露了内心情感，如配偶一方宽恕他方的通奸行为。无论何者，均为将内心意愿表达出来的表示行为，且行为人在表示时知其行为有某种法律意义，即有表示意思。[1]12与表示意思结合的表示行为构成了准法律行为的生命线，非表示行为即非准法律行为。这种形态与意思表示高度相似，但法律行为还有意思实现这种非表示行为的形态，这使得准法律行为与法律行为在形态上存有缺口。
其次，在内部构造上，意思表示与准法律行为都有行为意思和表示意思，但后者无效果意思，这是两者得以区分的关键点。据此，意思表示的法律效力需要经过意思表示内容以及客观法律秩序的许可两道门槛，而在准法律行为，无论行为人事实上有无发生特定法律后果的意思，其效力只要经过客观法律秩序许可即可。故而，尽管准法律行为是表示行为，但其后果既不取决于行为人的意愿，也不依赖于表示的内容，而是完全由法律加以规定。[1]11-12而且，除了清偿这一相当勉强的准法律行为，[6]306准法律行为的后果也非权利变动，只是为这种效果发生提供准备，如债务人在催告后的合理期限内仍不履行债务，构成履行迟延乃至拒绝履行，依法产生损害赔偿等法律效果，债务人逾期不履行的事实在此导致了法律效果，催告不过是引爆它的导火线而已。就此而言，尽管准法律行为在形态上与意思表示相似，但因为缺乏“效果意思→法律效果”的构造，不能与意思表示混同。
再次，在存续基础上，准法律行为通常以既定的法律关系作为前提，这种关系相当宽泛，可以是诸如为催告、债权让与提供依托的债的关系，也可以是为宽恕提供基础的配偶关系或继承关系，这是界定准法律行为的重要标志。[7]23而且，正是这种基础决定了准法律行为的使命，它只是为该基础关系的落实提供服务，为其法律效果的发生提供诱因，自身却不能产生法律行为意义上的法律效果。
最后，在法律适用上，尽管准法律行为的后果由法律规定，但它是与表示意思相结合的表示行为，与意思表示的发生机制近似，意思自治的色彩比较明显，可以类推适用与法律行为相关的法律规范，如行为能力的规范、需受领的意思表示规范、意思表示的解释规范、意思表示瑕疵规范、代理规范等。[8]712-713
基于这些特性，不难看出，一个“准”字传神地表达出准法律行为与法律行为之间似是而非的微妙关系，它们也为本文分析对象的定性提供了标准。
（二）具体衡量
根据以上标准来衡量本文的分析对象，所得的答案全部为否定。
首先，住所设立和废止产生的是事实状态，仅从这一点看，它可跨入准法律行为，但这些事实状态是相应意思的产物，且不以既有的法律关系为存续基础，与准法律行为的内部构造和存续基础均不吻合。而且，在住所的设立，久住的意思只是存于人的主观认识之中的构造要素，无需对外表示，在有争议时，要积极地予以证明，并从客观事势判断其存在，[9]55-56故而，住所设立是无表示意思的非表示行为； 住所废止同样如此。既然它们均非表示行为，也就无从准用意思表示规范。综合上述，意定的住所设立和废止并非准法律行为。
其次，物的成分认定以及从物的认定均无基础关系，因此不属准法律行为。而且，在物的表见成分认定中，临时目的是“人看不见的意思标准”，[10]884显然无需表示，从物认定中的经济目的同样无需表示，就此而言，它们也非准法律行为。
最后，与上述行为一样，无因管理也非表示行为，即管理意思无需表示，不具备准法律行为的表现形态。从构造上说，作为引发债的关系的法定机制，无因管理的法律效果由法律规定，与管理意思无关，这符合准法律行为后果法定的构造，但无因管理的效果是债权发生，与准法律行为的后果并不相符。而且，无因管理创设了新的法律关系，不像准法律行为那样受既有法律关系的约束。再者，受非表示行为属性的制约，无因管理也无法准用法律行为规范，如管理意思错误只是导致真正无因管理不成立等。[11]8-9概括而言，无因管理不是准法律行为。
四、以事实行为为标准的衡量
（一）厘定标准
与法律行为和准法律行为一样，事实行为也是合法行为，但它们差异相当明显：（1）与法律行为相比，事实行为既没有效果意思也没有表示意思，行为产生的是诸如加工中的新物产生、占有取得中的对物实际管领等事实状态，基于此，法律再进一步评价其法律意义，如确定加工中新物的所有权、占有取得人取得占有物的所有权。（2）与准法律行为相比，事实行为没有表示意思，是所谓的实践行为而非表示行为，在有法律效果发生时，法律注重的是外在行为及其事实后果，行为人的内心意思对法律效果不起作用，无目的意思的事实行为固然如此，占有得丧也不例外，取得或丧失占有的意思对因占有行为发生的权利变动不生影响。一言以蔽之，事实行为是产生事实后果且法律效果法定的非表示行为。
（二）具体衡量
据此来看本文的对象，它们均符合事实行为的这一特性：（1）意定的住所设立要求居住行为和久住意思同时兼具，满足了这两个要件，即可确定住所，一旦该事实后果发生，与此相关的债的履行、诉讼管辖等有法律意义的效果完全由法律规定，与行为人的主观意愿无关，如在行为人实际搬入某处所居住且意欲长期居住后，即便其不想发生相关的法律后果而不去警局登记，法律后果也不会因此有障碍。[12]161-162既然久住意思不是效果意思也无需表示，且住所设立无需效果意思即可发生法定后果，它就是事实行为。住所废止理应同此。（2）在物的表见成分以及从物的认定中，无需表示的临时目的和经济目的对分别对应的事实状态起着决定作用，但对由此可能引发的法律效果无直接作用，故而，它们均为事实行为。（3）无因管理的管理意思既非效果意思也无需表示，债的发生由法律规定，故为事实行为。
本文的分析对象既然是事实行为，它们与其他事实行为一样，重心在实践行为和事实后果，没有这种客观基础，事实行为的定性即无所依托，如行为人只有使某物为从物的意思，而无使其供主物之用的行为和事实，该物即非从物。[13]166-167但它们显然不是无目的意思的事实行为，因为后者的构造要素不包括目的意思，它重在强调事实后果由行为引起，进而施加法律效果，至于行为人在实施具体行为时有无目的意思，法律并不关注。而在本文的分析对象中，意思要素在规范要件中有不可或缺的显著地位，与实践行为一起共同决定了事实后果的发生，如行为人在特定处所只有居住行为而无久住意思，行为后果是居所而非住所。[14]134 -135正因为目的意思在本文分析对象中是与实践行为分别并存的要素，且不以指向客观事实为唯一目的，而是有其独立的意义指向，从物认定中的经济目 的、无 因 管 理 中 的 管 理 意 思 等 均 为 明证，[2]110-111这使它们又不同于目的意思不独立的事实行为，因为后者的目的意思通常被是否对物实际管领的客观事实所涵括，且仅仅指向该客观事实。显然，本文分析对象与其他事实行为共享了事实行为的基本特性，但因其构成中存有独立的、突出的目的意思要素，使它们得以与其他事实行为相区分，也为它们被归为同一类事实行为提供了标识，本类行为即目的意思独立的事实行为。
正如前文所言，事实行为的基础在于实践行为，它为事实后果的发生提供了最根本的动力，目的意思独立的事实行为同样如此。但是，目的意思对行为乃至事实后果的配合与限定作用相当突出，不容忽视，这也是目的意思独立的事实行为在事实行为中自成一派的基点：（1）久住意思对居住行为的约束已如前述，住所废止同样如此，不再居住的行为只有得到放弃居住意思的配合，才能有相应的事实后果。（2）某物被附着于不动产的行为为物的表见成分认定提供了可能，它的现实化还需要行为人的临时目的，否则，该物即为不动产的真实成分，由于临时目的作用如此重要，以至于学理认为在表见成分认定中起决定作用的正是这一可被辨识的意思。[15]355（3）在从物认定中，某物被用以帮助他物发挥经济效用是基础，行为人有以其供主物使用的经济目的才是临门一脚，而且，该目的须有持续性，如果在使用过程中行为人转变为临时目的，则从物状态就此截止。[3]289（4）管理他人事务是无因管理的基本构成，管理意思在此基础上进一步限定了真正无因管理的范围。
目的意思的独立性使其证明成为必要，凡主张此类事实行为成立者均要证明目的意思的存在，从而形成证明负担。比如，某物附着于不动产通常说明它是不动产的成分，再加上附着状态时间较长，往往会被认为有长期附着目的，临时目的被用以打破这种常态，证明难度可想而知。又如，管理主观的他人事务，需要就管理人、本人的地位以及彼此关系等情形来证明管理意思，如在管理事务为购买物品时，本人表示希望购入该物品，判断其中有无管理意思，应根据必要情形，或管理人处于为本人谋利益的地位等来决定。[5]62不过，在其他情形，实践行为往往是目的意思的有力证明，如长期居住行为为久住意思提供了坚实基础，从某物供他物使用的行为中可推断经济目的的存在，管理客观的他人事务中管理意思极其明显。这说明实践行为为目的意思提供了基础平台，基于常识或习惯可从实践行为中提取出目的意思存续的证明，目的意思则为实践行为上升为事实行为提供了通道，两者间的配合和互动关系相当明显。
五、与相关行为规范的关联
目的意思独立的事实行为虽然自成一派，有自身独特的规律，但与其他行为并不完全绝缘，反而出于不同的功能考量会援及其他规范，显示了行为规范体系的适度弹性。从规范适用上看，准法律行为以法律行为规范为参照标准，法律行为规范可涵盖准法律行为，故目的意思独立的事实行为主要与其他两类事实行为以及法律行为产生规范关联。
（一）与其他事实行为规范的关联
目的意思独立的事实行为的客观基础是居住于某处所、供他物功能发挥而使用某物等实践行为，并不考虑行为人内心意愿的外在表现过程，这与无目的意思的事实行为意义等同。两者的不同之处在于，前类行为在构造上多了独立的目的意思。两相对比，可以说前类行为是在后类行为的基础上，外加意思要素等限制而产生的特别事实行为，住所设立就被视为事实行为与意思行为的结合体。[3]258在这种特殊与一般的关系中，只要无特别的规范，在判断目的意思独立的事实行为的客观基础时，应适用无目的意思的事实行为这种一般规范。
目的意思独立的事实行为与目的意思不独立的事实行为在形态上会发生重合，法律适用要根据具体的规范目的而定：（1）前类行为容括后类行为的，只宜适用前类行为规范，如住所设立或废止要有取得或丧失特定处所占有的外在行为，而占有得丧行为包含了不独立的目的意思，对于这种重合，在理解时应注意法律所特别外设的设立或废止住所的独立目的意思，与占有得丧意思相比，它不仅有独立性，且其内涵吸收合并了占有得丧意思，即在占有基础上的久住或放弃居住，占有得丧意思在此已经没有意义。正基于此，住所设立或废止才得以从占有得丧行为中脱颖而出，形成“无目的意思的事实行为（居住或不再居住)+ 独立目的意思”的架构，从而在法律适用时无需考虑占有得丧行为规范。（2）前类行为与后类行为交错的，可相互补充适用，如遗失物拾得属于占有得丧的特别行为，同时也构成无因管理，但在德国法系背景下，拾得导致所有权原始取得，法律特别规定了相应的权利义务关系，与无因管理多有不同，属于应优先适用的特别规范，无因管理的规范处于补充适用的地位。[16]131
若目的意思独立的事实行为由他人实施，在判断其效果归属时，应根据具体情况选择适用其他两类事实行为规范：（1）适用无目的意思的事实行为规范，如 A 代 B 在雨天为邻居 C 修补房屋，A 修补房屋是无目的意思的事实行为，该行为之所以在 B 与 C 之间产生无因管理之债，是因为 A 被视为 B 的辅助人，[7]214辅助人规范本来用于无目的意思的事实行为的效果归属，在此则能解决他人实施的无因管理效果归属问题。（2）适用目的意思不独立的事实行为规范，如在 A 未参与的情况下由 B 代为设立住所，未实际居住的 A 之所以能取得住所设立的后果，是通过类推适用占有辅助或占有媒介规范，把 B 将 A 的物品置入某处所的行为视为 A 占有居住该处所，从而为 A 设立住所扫清障碍。[7]211-212
（二）与法律行为规范的关联
建设部


关于印发《关于对建设系统贯彻执行行政许可法情况开展监督检查的工作方案》的通知

建法[2005]87号

各省、自治区建设厅，直辖市建委及有关部门，新疆生产建设兵团建设局，部机关各单位，部有关直属单位：

　　　按照监察部印发的《关于监察机关对行政许可法贯彻执行情况开展监督检查的意见》通知（监发[2005]2号）要求，建设部和监察部驻部监察局共同研究制定了《关于对建设系统贯彻执行行政许可法情况开展监督检查的工作方案》，现印发给你们，请结合实际，认真做好有关工作。

　　附件：1、关于对建设系统贯彻执行行政许可法情况开展监督检查的工作方案

　　　　　2、监察部关于印发《关于监察机关对行政许可法贯彻执行情况开展监督检查的意见》的通知（略）

中华人民共和国建设部
二○○五年五月三十一日

关于对建设系统贯彻执行行政许可法情况开展监督检查的工作方案

　　2005年3月监察部印发了《关于监察机关对行政许可法贯彻执行情况开展监督检查的意见》（以下简称“《意见》”），要求监察部派驻各部门的监察局认真履行职责，把对行政许可法贯彻执行情况的监督检查作为一项重要任务，切实抓紧抓好；并将建设部门列为2005年监督检查的重点部门。按照《意见》的要求，现对建设系统贯彻执行行政许可法情况开展监督检查工作提出如下方案：

　　一、 监督检查的目的和工作目标

　　（一）监督检查目的

　　促进行政许可法全面正确地贯彻与实施，加快政府职能转变，从源头上预防和治理腐败，建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的建设行政管理体制。

　　（二）监督检查工作目标

　　通过监督检查，督促各级建设行政机关及法律法规授权的组织依法实施行政许可，公开透明，高效便民，依法保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　二、监督检查的范围和内容

　　监督检查的范围包括两个层次，一是对建设部机关及有关单位直接实施的行政许可的监督检查，二是对建设系统贯彻执行行政许可法的监督检查。

　　（一）对建设部机关及有关单位直接实施行政许可监督检查的内容

　　1、2004年7月1日以后由建设部机关及有关单位直接实施的行政许可事项，着重检查行政许可的实施程序是否合法，以及行政许可的收费情况。

　　2、对国务院明令取消的行政许可事项，建立后续监管制度的情况。有哪些取消的行政许可事项（包括国务院第一、二、三批宣布取消的建设行政许可事项）必须建立后续监管制度；目前有多少建立了后续监管制度，还有多少应该建立后续监管制度而还未建立，说明原因和今后工作的具体意见。

　　3、国务院决定调整管理方式的行政许可事项的落实情况。国务院决定调整管理方式的行政许可事项（包括国务院第一、二、三批宣布调整管理方式的建设行政许可事项）是否已及时转交给有关行业组织、中介机构，目前这些行业组织和中介机构是如何实施管理的。

　　4、清理涉及行政许可的部门规章和规范性文件的情况。部门规章清理、修订情况，修订的时间安排；2004年7月1日前（行政许可法实施前）规范性文件清理、修订情况以及7月1日后（行政许可法实施后）发布的规章、规范性文件有否与许可法相抵触的情况。

　　5、2004年7月1日以后各业务司直接实施的行政许可项目。提出行政许可申请的数量，受理的行政许可项目数量，不予受理数量及准予行政许可的数量；不受理行政许可申请或者不予行政许可的原因，不受理行政许可申请或不予行政许可时是否依法书面说明理由。

　　6、办理行政许可事项是定期受理还是随时受理；办理行政许可事项的期限，是否存在对符合法定条件的申请人不在法定的期限内做出准予许可的决定的情况。

　　7、依法应当听证的行政许可事项，是否依法举行了听证；依法应当根据招标、拍卖结果和考试成绩择优做出行政许可决定的事项，是否根据招标、拍卖结果或考试成绩择优做出准予或不准予行政许可的决定。

　　8、是否在办公场所公示了依法应当公示的材料，是否向申请人、利害关系人履行了法定告知义务；申请人提交的申请材料不齐全或不符合法定形式时，是否一次性告知申请人必须补正的全部内容。

　　9、行政许可的实施和结果是否公开，公众是否可以查阅。

　　10、是否对不符合法定条件的申请人准予行政许可，或超越法定职权做出准予行政许可的决定；是否对符合法定条件的申请人做出不予行政许可的决定。

　　11、有无索取或收受他人财物，谋取其他利益的问题。

　　12、行政许可事项收费情况及存在的问题。实施的行政许可事项中，有哪些项目收费，收费的依据和标准；申请人如何获取行政许可申请书格式文本，申请人是否可以无偿索取有关申请表格，查阅行政许可的实施和结果，是否收费。

　　13、有无擅自收费或不按照法定项目和标准收费的行政许可事项。

　　14、有无截留、挪用、私分或变相私分实施行政许可依法收取的费用的情况。

　　（二）对建设系统实施的行政许可监督检查的内容

　　1、贯彻实施行政许可法的相关配套制度建立情况。包括统一受理行政许可申请和统一送达行政许可决定的制度；受理、审查、听取行政许可申请人和利害关系人意见、听证、招标、拍卖、考试、检验检测等实施行政许可的具体工作程序和有关制度；对被许可人的监督检查制度；实施行政许可的责任追究制度；实施行政许可的绩效评估制度。

　　2、实施行政许可的主体、程序是否合法。

　　3、对国务院明令取消的行政许可事项，是否还在进行审批。

　　4、行政许可事项的设定依据是否合法。

　　5、是否严格规范了备案、核准的范围和程序。已取消和下放的许可事项，是否还在通过备案的方式变相实施审批。

　　6、行政许可事项的收费情况，有无擅自收费或不按照法定项目和标准收费的行政许可事项。

　　7、清理行政许可事项所涉及的规范性文件的情况。

　　三、监督检查的方式

　　（一）自查和检查相结合。实施行政许可的单位按照监督检查的内容进行自查，提交自查报告。驻部监察局会同建设部政策法规司对建设部机关及有关单位全面检查，对地方建设部门重点抽查。

　　（二）深入实际，调查研究，召开座谈会。

　　（三）结合行政许可电子政务建设，通过网络进行调查，征求建设系统行政管理部门、被许可人以及关注建设行政许可的各方人士的意见，或委托专业调查机构对建设行政许可事项实施情况进行调查。

　　四、监督检查的工作分工

　　（一）行政许可法贯彻执行情况的监督检查工作由监察部驻部监察局会同建设部政策法规司进行，建设部有关司局配合。

　　（二）监察部驻部监察局会同建设部综合财务司，对有关司局及有关单位行政许可收费的自查情况进行检查，提出处理意见。

　　（三）建设部政策法规司负责提出清理、修改部门规章的处理意见。

　　（四）建设部有关司局对清理修改规范性文件提出处理意见。

　　五、监督检查要求

　　（一）不按行政许可法的规定和要求，对行政许可事项做出规定的规范性文件，要予以纠正。清理设定行政许可的依据文件，对已取消或调整的行政许可事项，要及时废止或修订相关依据文件。

　　（二）加强对行政许可实施后的监督检查，认真受理和处理涉及行政许可的有关投诉。对违反行政许可法的行政机关及其工作人员，责令其改正；情节严重的，要对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分。

　　（三）认真查找贯彻执行行政许可法中存在的问题，提出解决问题的办法和具体整改措施。

　　（四）及时总结推广实施行政许可法的好经验和做法，研究解决工作中遇到的新情况、新问题。

　　六、监督检查时间安排

　　（一）自查阶段（6-7月）。各单位对本单位贯彻实施行政许可的情况进行自查。各省、自治区、直辖市建设部门及机关各司局和有关单位7月底前向监察部驻部监察局提交自查报告（一式三份）。

　　（二）检查阶段（8-9月）。监察部驻部监察局会同建设部有关司对建设部部内实施行政许可的单位进行检查，对部分省（区、市）建设部门进行重点抽查。

　　（三）整改和处理阶段（10-11月中旬）。对存在的问题，各地、各单位要提出整改措施，并认真落实。对发现的有悖行政许可法的行为，要及时纠正，严肃处理。11月15日前，各省、自治区、直辖市建设部门及机关各司局和有关单位提交整改情况报告。

　　（四）总结验收阶段（11月中旬—12月）。监察部驻部监察局对监督检查情况进行总结和验收，12月底前向监察部提交专题报告。

　　为加强对建设系统贯彻执行行政许可法情况的监督检查工作，监察部驻部监察局会同建设部有关司局组成工作组，具体负责落实。

　　联系人：

　　靳世文（监察部驻部监察局）电话：（010）58934030

　　电子邮箱：jinshw@mail.cin.gov.cn

　　宋长明（建设部政策法规司）电话：（010）58933263

　　电子邮箱：songchm@mail.cin.gov.cn