您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

　　近年来，因行政不作为引起的纠纷已成为一个法律热点问题，对司法审判和行政执法造成不少困惑。目前我国法律对行政不作为的规制相对比较缺乏，如行政不作为主体的法律责任、行政相对人的救济途径等方面的规定都十分有限，本文拟从因行政不作为所引起的相关主体和责任人所应承担的法律责任方面进行探讨。

　　一、行政不作为界定

　　目前理论界对行政不作为没有统一的定论，法理学对于不作为是以行为和法定义务为标准定义的，作为是指行为人积极做出一定动作，直接或间接对客体产生作用；不作为是指行为人消极的、不做出一定动作，不对客体产生作用。[1]对于行政不作为的界定，则以此为基础产生了各种不同的看法，比较典型的意见主要有三种，即法定义务标准、实质不为标准、行为标准、可能性标准。

　　（一）法定义务标准

　　法定义务标准以是否违反法定的作为义务为标准，认为行政主体负有法定作为义务但违反该义务而未履行作为义务的行为构成行政不作为。[2]

　　（二）行为标准

　　行为标准分为实质不为和程序不为。实质不为标准，即以是否积极做出一定动作为一定行为为标准。认为行政主体消极地不做出一定动作，程序上虽“为”，但实质内容上“不为”，则仍构成行政不作为。程序不为标准，即以是否在程序上表现出积极状态为标准。认为行政主体只有在程序上表现出消极、不作为状态才构成行政不作为。反之，如在程序上表现出积极、作为状态，而不论实质内容上是否“作为”，都构成行政作为。[3]本文较赞同后一种说法，如在行政许可方面，行政主体拒绝或不予受理行为其实是对相对人申请的否定性处理，实为行政作为。

　　（三）可能性标准

　　可能性标准以是否具备作为的可能性为标准，认为行政主体只有在负有法定作为义务且具有作为的可能性或能力，而表现出不作为才构成行政不作为。可能性标准具有模糊性，较易成为行政主体不作为的托辞。除了不可抗力，行政追在具有法定义务下不能将能力风险转嫁的行政相对人，且不可抗力也只是免责因素，不影响行政不作为的定性。

　　结合前两种定义，本文认为行政不作为是指行政主体负有法定的行政作为义务，但未在法定或合理期限内完全履行该义务的违法行为。其内涵包括四点：第一，是一种违法行为。第二，行政主体须负有法定的行政作为义务。第三，迟延履行，即未在法定或合理期限内履行义务。对于期限的具体规定，有法定期限的须在法定期限内履行；没有法定期限的则须综合考虑事件难易程度、客观条件、惯例、有无法定阻却性事由等确定合理期限。第四，不履行或不完全履行。

　　二、行政赔偿责任

　　（一）行政赔偿责任必要性分析

　　我国《国家赔偿法》第3条、第4条中规定行政主体及其工作人员在行使行政职权时造成相对人人身或财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。从该规定可以看出对于因行政不作为造成相对人损害的法律并未有明确规定由国家承担赔偿责任，因此，实践中因行政主体行政不作为造成行政相对人损害的，请求国家赔偿仍然存在一定难度和法律依据。但是从国际情形和社会发展趋势以及法治政府的内在要求来看，对于行政主体及其工作人员因行政不作为引起的行政赔偿责任理应明确纳入国家法律规定之中。

　　1、国际发展趋势之必然要求。所有建立国家赔偿制度的国家中没有完全排除行政不作为的赔偿责任的例子，如美国《联邦侵权求偿》第1346条规定，政府雇员在职务或工作范围内的疏忽或错误的作为或不作为引起的财产或人身损害属于国家赔偿范畴。[4]在英国行政法中行政不作为属于实质越权的一种，公民对于行政不作为所造成的损害可以请求赔偿损失。[5]行政不作为引起的行政赔偿责任显然已成为国际发展趋势，顺应这一趋势是我国法制改革的必经之路。

　　2、全面落实宪法原则之必然要求。我国宪法第41条定，公民享有因行政主体侵犯公民权利获得赔偿的权利。 而现行《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等公法律对于行政不作为所引起的行政赔偿责任均无明确规定，这是现行法律体系的空白和漏洞。增加行政不作为所应承担的行政赔偿责任的具体规范成为全面落实宪法原则的内在要求。

　　3、规范政府权力之必然要求。有权必有责，权力、义务和责任应当基本平衡。如果行政主体经常怠于履行法定义务，各类行政不作为的违法行为没有相应的责任承担机制，这样既对相对人的权益保护不力，同时增长了权力被滥用的几率，助长了权力腐败的滋生，阻碍了法治化的进程。依法行政，建立良好的权力制约机制，合理规范政府权力就应该对违法的行政作为和行政不作为的责任追究进行全面规范。

　　4、充分保障行政相对人合法权利之必然要求。一般而言，行政相对人在行政不作为案件中处于弱势地位，其因行政主体不作为所受的损害在没有行政赔偿责任的规制下，相对人的权益就很难得到充分保障。因而，行政不作为的行政赔偿责任的确立对于充分保障行政相对人的合法权利就显得尤为重要和迫切。

　　（二）行政赔偿责任构成要件

　　1、主体条件是负有法定行政作为义务的行政主体。此种法定义务首先必须是有法律的明确规定，具有国家强制性；其次这种义务是在行政管理和服务领域所产生的义务；再者它是一种积极的作为义务。此种法定义务的产生条件则既包括应当事人申请而产生，也包括行政主体依职权而产生。这里的行政主体既包括行政机关及其工作人员也包括授权或受委托机关及其工作人员。

　　2、行为条件是行政不作为客观存在。如上所述，行政不作为客观存在包括迟延履行、不履行或不完全履行。即行政主体不在法定或合理期限内完全履行法定义务都构成行政不作为。

　　3、后果条件是须给特定的行政相对人造成损害，且行政不作为与损害后果之间具有因果关系。第一，损害必须是现实存在的、确定的，包括直接损失和间接损失，但是对于间接损失而言必须是可以确定的、一定会发生的损失。第二，损害的必须是相对人的合法权益。相对人的行为和权益必须是合法的，非法行为和权益不受保障，更无法得到赔偿。第三，损害对象必须是确定的行政相对人。对于不确定的公众所产生的损害，行政主体不承担赔偿责任。第四，行政不作为与行政相对人的实际损害之间有因果关系。有人认为，凡行政不作为是造成损害的直接原因，则行政主体应承担赔偿责任；若不作为知识损害扩大的外部条件，则行政主体不承担赔偿责任。[6]那么，此种因果关系究竟是指直接原因还是间接原因，是外部原因还是内部原因，实践中既不好裁量和认定，也无法对各种具体的复杂情形的案例作出全面、合理的归纳。本文认为，只要行政主体没有积极履行法定义务并客观上造成行政相对人合法权益受损，就推定行政不作为与损害后果之间具有因果关系。这种认定其价值在于，有利于行政相对人请求赔偿，并促使负有法定作为义务的行政主体积极地履行法定义务。

　　4、无法定的免责事由。如不可抗力、意外事件。不可抗力，即不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。“无意志无意识的行为，不能成为法律行为”[7] ，因而意外事件即非行为人故意或过失而引起损害后果的事件也能成为免责事由。此外，紧急避险、相对人承诺以及相对人已完全获得直接侵权人赔偿的情况下，行政主体的行政赔偿责任也可能得以免除。

　　三、主要责任人或直接责任人的法律责任

　　1、纪律处罚

　　并非所有的行政不作为都需要行政赔偿。如对于尚未造成相对人损害后果的迟延履行或不完全履行的行政不作为，在尚有履行必要性及可能性的前提下，一般可通过行政复议机关或人民法院责令行政主体在一定期限内履行法定义务。但此种情况仍有必要对具体负责执法职责的执法人员进行责任追究，如警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处罚。

辽宁省沈阳市住房制度改革办公室


沈阳市个人所购公有住房上市出售试行办法
沈阳市住房制度改革办公室


第一章 总则
第一条 为贯彻落实《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，搞活我市房地产市场，改善居民住房条件，允许个人所购公有住房上市出售，制定本办法。
第二条 本办法只适用于个人所购公有住房首次进入市场上市出售的管理。
第三条 个人所购公有住房是指1983年以来，职工或居民按照市政府不同时期规定的房改政策和价格购买的公有住房。
第四条 个人所购公有住房，在取得房屋所有权证和契证（完税或免税凭证）后即可出售。但有下列情况之一的住房暂不允许出售：
（一）户口冻结地区和改变使用性质的；
（二）其它暂不允许出售的。
第五条 个人所购公有住房出售应遵循以下原则：
（一）个人所购公有住房，必须取得全部产权以后，方可上市出售；
（二）个人所购公有住房出售后，不得造成新的住房困难；
（三）个人所购公有住房允许以市场价出售，但该户职工所购公有住房出售后，不再享受以房改价购买单位公有住房。

第二章 税费
第六条 个人所购公有住房出售，卖方向税务部门交纳售价5％的综合税款（营业税、城市维护建设税、教育费附加、土地增值税和个人所得税）；向土地管理部门交纳售价1％的土地收益金。
第七条 个人所购公有住房出售，买方向财政部门交纳契税，税率按省政府规定执行；向房产交易部门交纳售价0．5％的交易手续费。
第八条 个人所购公有住房出售，买卖双方各向税务部门交纳售价0．5‰的印花税。
第九条 对个人所购公有住房出售后一年期限内，又购进住房的可视同居住住房调换。购进住房支付房款高于出售住房售价的，按5％交纳的综合税款可全额退还；购进住房支付房款低于出售住房售价的，按支付购房款所占售房售价的比例退还按5％交纳的综合税款。
第十条 上述退还已交纳的税款时，凭出售、购进住房的纳税凭证和购房证明，经房产交易部门、税务部门、财政部门审核确认后，由财政部门列支。
第十一条 对个人所购公有住房出售后，在规定的一年期限内又购进住房的，可按购进住房高于其出售住房售价的差额交纳交易手续费和契税。
第十二条 对买卖双方相互购买个人所购公有住房的，可按差价0．5％交纳交易手续费，由双方各承担一半，并由差价支付方按差价交纳契税。
第十三条 上述5％的综合税款、1％的土地收益金、契税、0．5％的交易手续费、0．5‰的印花税，由财政、税务、土地、房产交易等部门派员组成综合征管组，进行征管（退还）。

第三章 程序
第十四条 个人所购公有住房出售，应先向区房产交易管理部门申请办理交易手续，并提交下列材料：
（一）房屋所有权证；
（二）契证；
（三）经同住成年人共同签字的同意书；
（四）本人及同住成年人身份证和户口簿或其他户籍证明。
第十五条 经房产交易部门审核允许出售的，双方应向房产评估部门申请评估，评估后持房产评估报告，到房产交易部门填写《沈阳市房屋买卖审批书》，经房产交易部门审核后，办理交易手续，到市房地产市场综合征管组交清应交税、费。
第十六条 双方当事人在办理交易手续并交清税费后30天内，应向房屋所辖房产产权管理部门申请变更登记，领取《房屋所有权证》。到房屋所在区土地管理部门申请土地使用权登记，领取《国有土地使用证》。

第四章 其它
第十七条 个人所购公有住房出售后，其售后维修仍按《沈阳市公有住房售后维修管理实施细则》的有关规定执行。个人缴付的公共部位维修费和售房产权单位提取的公共部位维修基金，随住房产权的转移，一并转到新的产权人名下。
第十八条 本办法由沈阳市住房制度改革办公室负责解释。
第十九条 本办法自1997年10月1日起在我市各区试行，执行期暂定三年。



1997年10月1日