一、案情简介
犯罪嫌疑人杨某时任某中学教导处副主任、高三班主任。2011年7月,某信息工程学院、某职业技术学院等多家院校招生人员找到杨某,请其帮忙招生。 2011年7月28日,杨某收取37名考生的高考志愿预填表,并告诉学生们不要到校了,由他替学生上网打出志愿确认表。后杨某利用教导处副主任的身份,从微机房老师那取走钥匙,上网录入37名学生高考志愿预填表,期间擅自改动32名学生(三本3人,高职专科29人)预填表中的第一志愿,并找其他学生在高考志愿确认表上代替考生本人签名。8月初,被改志愿的学生和家长到县政府上访, 并引起全国多家报纸和网络的报道或转载。期间,考生们陆续收到有关院校的录取通知书。此事后经县、市、省普通高校招生录取工作领导组共同努力,按照37名考生原始志愿重新进行了补录和投档工作,截止8月18日,37名学生均被相关院校录取。
二、分歧意见
依据我国现行刑法,对杨某篡改考生高考志愿的行为,应如何定性,存在多种观点。
观点一:构成国有事业单位人员滥用职权罪。杨某身为该中学教导处副主任、高三班主任,滥用职权,擅自篡改37名学生的高考志愿,导致学生和家长上访,造成了恶劣的社会影响,其行为符合《中华人民共和国刑法》第一百六十八条第一款的规定,应当以国有事业单位人员滥用职权罪定性。
观点二:构成招收学生徇私舞弊罪。杨某任职的某中学是受县招生委员会委托成立的高考网上报名确认点,杨某虽未被确定为报名确认点的工作人员,但杨某行使班主任的职责,具体负责学生志愿录入事宜,这是高考录入工作的一个重要环节。杨某徇私舞弊,擅改37名学生高考志愿,导致对这些考生的招收工作重新进行,其行为符合《中华人民共和国刑法》第四百一十八条的规定,应当以招收学生徇私舞弊罪定性。
观点三:构成非法提供公民个人信息罪。杨某利用中学教导处副主任的工作便利,掌握考生志愿填报初始密码和身份证号等个人信息后,在代替考生本人录入信息过程中,篡改考生志愿,使招录学校非法获取考生信息而达到非法招录目的,其行为不仅损害了学生的人身权利,也严重扰乱了国家的教育管理秩序,其行为符合《中华人民共和国刑法修正案(七)》第二百五十三条第一款的规定,应当以非法提供公民个人信息罪定性。
观点四:不构成犯罪。杨某的行为在法律上找不到对应的罪名,根据《刑法》总则第三条“法律明文规定为犯罪行为的,依照法律定罪处刑;法律没有明文规定为犯罪行为的,不得定罪处刑”的规定,对杨某的行为不应当以犯罪论处。
三、评析意见
笔者同意第四种观点。理由如下:
(一)杨某的行为不构成国有事业单位人员滥用职权罪。首先,本罪侵犯的客体是国有事业单位财产权益和社会主义市场经济秩序,由于行为人滥用职权使国有事业单位的正常资产管理活动遭到破坏,从而也严重破坏了社会主义市场经济秩序;其次,本罪在客观上表现为国有事业单位人员严重不负责任或者滥用职权,不尊重客观经济规律,致使国家利益遭受重大损失的;本罪的主体为特殊主体,即国有事业单位的工作人员;本罪的主观方面只能是故意。本案中杨某虽然属于国有事业单位工作人员,但其行为只是侵犯了学校的社会管理活动(非经济管理活动),所侵害的客体和客观表现与国有事业单位的资产管理制度以及社会主义市场经济秩序均无关联,因此,杨某的行为不构成此罪。
(二)杨某的行为不构成招收学生徇私舞弊罪。首先,全国人大常委会《关于渎职罪适用问题的解释》规定:在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员,或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员,或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员,在代表国家机关行使职权时,有渎职行为,构成犯罪的,依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。本案中,县招生委员会明确下文委托该中学四名人员从事招生工作,杨某不在委托之列,故不属于受委托从事公务的人员。其次,最高人民法院刑二庭审判长会议《关于教师不能成为招收学生徇私舞弊罪主体纪要》:刑法第四百一十八所规定的招收学生徇私舞弊罪的主体是国家机关工作人员,学校的教师属于文教事业单位人员,不属于国家机关工作人员,因此不能成为招收学生徇私舞弊罪的构成主体;老师接受委托或者聘请临时担任考试监考员等与招收学生相关职务的,并不具有国家机关工作人员身份,同样不能成为招收学生徇私舞弊罪的犯罪主体。再者,《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》明确了“招收公务员、学生徇私舞弊罪”检察机关应予立案的六种情形:1、徇私舞弊,利用职务便利,伪造、变造人事、户口档案、考试成绩或者其他影响招收工作的有关资料,或者明知是伪造、变造的上述材料而予以认可的;2、徇私舞弊,利用职务便利,帮助5名以上考生作弊的;3、徇私舞弊招收不合格的公务员、学生3人以上的;4、因徇私舞弊招收不合格的公务员、学生、导致被排挤的合格人员或者其近亲属自杀、自残造成重伤、死亡,或者精神失常的;5、因徇私舞弊招收公务员、学生,导致该项招收工作重新进行的;6、其他情节严重的情形。本案中,杨某身为中学教导处主任和高三班主任,按照规定是可以进入高考网上报名确认点,指导学生填报志愿,并协助查验学生两证一表,从事的只是一般性的管理工作,其行为也不符合招收公务员、学生徇私舞弊罪立案的六种情形。综上,杨某的行为并不符合招收学生徇私舞弊罪的构罪要件。
(三)杨某的行为不构成非法提供公民个人信息罪。非法提供公民个人信息罪,是指国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员,违反国家规定,将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息,出售或者非法提供给他人,情节严重的行为,其侵害的是个人信息自由支配、控制、并排除他人侵害的权利。而篡改考生高考志愿,不仅侵犯了考生的教育基本权利,妨碍了考生的选择自由权,还破坏了我国高考招生录取工作的正常秩序,损害了高考招生制度的严肃性和公信力,同时还可能间接侵害考生的经济利益,改变考生的一生命运,其行为侵犯的是复杂客体。而非法提供考生个人信息在篡改考生志愿过程中只是一个手段行为,却并不是行为人的最终目的(其目的显然是篡改考生高考志愿,以非法得到生源)。按照刑法理论,并非不可以对手段行为进行定罪,但在此案中,以手段定罪量刑显然无法充分保护篡改志愿行为已经侵害的公民教育自由权和国家招生考试正常秩序。因此,对杨某也不应以非法提供公民个人信息罪追究刑事责任。
(四)该案中,对杨某的行为,无论是以国有事业单位人员滥用职权罪,还是招收学生徇私舞弊罪,抑或非法提供公民个人信息罪定性,都存在着主体、客体等方面的诸多问题。究竟应如何对杨某“篡改考生高考志愿”这一核心行为进行评价,根据我国刑法理论主客观相一致的原则,现行刑法并没有一个适合“篡改考生高考志愿”的罪名,因此杨某的行为不构成犯罪。从这个意义上讲,我国高考招生录取工作中违法和犯罪的行为标准和界限,在立法上还存在缺陷,我国应尽快出台相应的法律,使高考中的严重危害行为“入罪”最终有法可依。
作者单位:全椒县人民检察院研究室
海口市政府信息公开规定
海南省海口市人民政府
海口市政府信息公开规定
海口市人民政府令第75号
《海口市政府信息公开规定》已经2009年9月10日十四届市政府第50次常务会议审议通过，现予发布，自2009年11月1日起施行。
市长：徐唐先
二〇〇九年九月十六日
海口市政府信息公开规定
第一章 总则
第一条 为提高政府工作的透明度，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，维护其自身合法权益，监督行政机关依法履行职责，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）和其他有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本市行政机关向社会公开政府信息适用本规定。
本规定所称的行政机关，是指本市各级人民政府及其工作部门、直属机构、办事机构、派出机构、派出机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。
本规定所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
第三条 市政府办公厅是全市政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全市的政府信息公开工作。
各行政机关是全市政府信息公开工作的责任机构。
第四条 行政机关应当建立健全本单位的政府信息公开工作制度，并指定专门机构（以下统称政府信息工作公开机构）负责本机关政府信息公开的日常工作。
政府信息公开工作机构的主要职责是：
（一）具体承办本机关主动公开的政府信息事宜；
（二）受理和处理向本机关提出的政府信息公开申请；
（三）维护和更新本机关公开的政府信息；
（四）组织编制本机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告；
（五）对拟公开的政府信息进行保密审查;
（六）履行法律、法规、规章规定的与政府信息公开有关的其他职责。
第五条 市政府门户网站是本市各级行政机关信息公开的必要平台。依《条例》和本规定应予主动公开或者依申请予以提供的政府信息，行政机关必须在市政府门户网站上即时主动公开或者依申请予以提供。
市信息中心是全市政府信息在市政府门户网站上公开的保障机构，负责政府信息在市政府门户网站上公开的各项技术实现与运行保障工作。
第六条 行政机关公开政府信息应当遵循公正、公平、便民、及时的原则，以公开为原则，不公开为例外。
第七条 行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。
行政机关按照前款规定决定不予公开政府信息的，应当书面报告市、区政府信息公开工作本级主管部门。
第八条 行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制。
行政机关在公开政府信息前，应当依法进行保密审查；确定不予公开的，应当注明理由。行政机关在草拟公文的同时，应当审查并明确该公文属于主动公开、依申请公开或者不予公开。
第九条 行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制。
有下列情形之一的，发布机关应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致：
（一）行政机关发布政府信息前，知道该政府信息涉及其他行政机关的；
（二）政府信息涉及两个或者两个以上行政机关，但相关行政机关已发布的政府信息内容不一致的。
相关行政机关对政府信息发布的内容意见不一致，但政府信息内容可以根据行政机关职责权限作区分的，按照有权机关的意见办理。
第十条 对依职权制作的政府信息，行政机关在公开前应当进行核实，保证公开的政府信息内容准确。
对依职权从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，行政机关在公开前应当进行核对，保证公开的政府信息内容与所获取的政府信息内容一致。
第二章 政府信息公开的范围
第十一条 行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：
（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；
（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；
（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；
（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
第十二条 行政机关应当依照本规定第十一条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：
（一）规章和规范性文件；
（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；
（三）国民经济和社会发展统计信息；
（四）政府财政预算、决算报告；
（五）行政事业性收费的项目、依据、标准；
（六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；
（七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；
（八）重大建设项目的批准和实施情况；
（九）突发公共事件应急预案、预警信息及应对情况；
（十）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业、公共交通等方面的政策、措施及其实施情况；
（十一）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；
（十二）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量监督检查情况；
（十三）城乡建设和管理的重大事项；
（十四）社会公益事业建设情况；
（十五）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。
第十三条 镇人民政府应当依照本规定第十一条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：
（一）贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；
（二）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；
（三）镇土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；
（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；
（五）镇的债权债务、筹资筹劳情况；
（六）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；
（七）镇集体企业及其他镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况；
（八）执行计划生育政策的情况。
第十四条 下列政府信息不予公开：
（一）属于国家秘密的；
（二）属于商业秘密的；
（三）属于个人隐私的；
（四）法律、法规规定不予公开的其他情形。
前款第（二）项、第（三）项所列的政府信息，经征得权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。权利人对是否同意公开的意见征询未向行政机关作答复的，视为不同意公开。
第十五条 行政机关应当编制政府信息公开指南、应当主动公开范围的政府信息目录。有条件的行政机关，可以逐步编制本机关依申请公开的政府信息目录。
行政机关政府信息公开指南，应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。
行政机关政府信息公开目录，应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。
行政机关编制的政府信息公开指南、应当主动公开范围的政府信息目录、依申请公开的政府信息目录应当在市政府门户网站等相关媒体上予以发布并实时更新，方便公民、法人和其他组织就政府信息公开事宜提出咨询。
第三章 政府信息公开形式和程序
第一节 主动公开
第十六条 行政机关应当将主动公开的政府信息，通过市政府门户网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。
行政机关主动公开的政府信息，应当向公众免费提供。
第十七条 属于主动公开范围的政府信息，行政机关应当自该政府信息形成或者变更之日起20 个工作日内在市政府门户网站等相关媒体上予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。
第十八条 市档案馆、市图书馆及市政府服务中心应当设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。市政府门户网站应当提供界面方便公民、法人或者其他组织检索和查阅政府信息。
行政机关应当全部及时地向市档案馆、市图书馆、市政府服务中心及市政府门户网站主动提供供公开查阅或依申请提供的政府信息。
第十九条 有条件的行政机关应当设置公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，方便公众对相关政府信息的检索、查询、复制。
第二十条 市、区政府应当建立健全政府公报制度。
市政府制定的规章和规范性文件，应当自发布之日起20个工作日内，在市政府公报上全文登载。在市政府公报上刊登的规章文本和规范性文件文本为标准文本。
市、区政府公报应当通过市政府门户网站、档案馆、公共图书馆免费供公众查阅，有条件的可以在指定的书报亭、书店、邮局免费向公众发放。
第二十一条 市、区政府应当建立健全新闻发布制度，指定新闻发言人。对重大公共事件、公共预警信息以及其他需要公众及时知晓的政府信息，应当通过市政府门户网站或新闻发布会公开。
第二节 依申请的公开
第二十二条 除行政机关主动公开的信息外，公民、法人或者其他组织还可根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向行政机关申请获取相关政府信息。
第二十三条 公民、法人或者其他组织可以通过信函、电报、传真、电子邮件、在市政府门户网站或在行政机关对外服务场所填写申请表格等形式向有关行政机关提出获取政府信息的申请。
政府信息公开申请应当包括下列内容：
（一）申请人的姓名或名称、联系方式；
（二）所需政府信息公开的内容描述。
行政机关可以向申请人提供申请书的格式文本。格式文本中不得包含与申请政府信息公开事项没有直接关系的内容。
市政府门户网站应当完善网上认定身份的新技术，方便公民、法人或者其他组织在市政府门户网站上申请获取政府信息。
第二十四条 行政机关收到申请后，应当当场登记，并根据下列情况及时给予答复：
（一）属于公开范围的，应当告知申请人可以获得该政府信息的方式和途径；
（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；
（三）申请公开的政府信息不属于本机关职责权限范围的，应当告知申请人不属于本机关公开；对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；
（四）申请公开的政府信息不存在的，应当告知申请人；
（五）申请公开的内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。
第二十五条 申请公开的政府信息含有不予公开的内容，但能够区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。
申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。
第二十六条 行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；不能当场答复的，自收到申请之日起15个工作日内予以答复；因正当理由不能在规定的期限内做出答复的，经该行政机关负责人同意，可以将答复的期限适当延长，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
第二十七条 因不可抗力或者其他法定事由不能在规定的期限内答复申请人或者向申请人提供政府信息的，期限中止，障碍消除后期限恢复计算。
期限的中止和恢复，行政机关应当及时书面通知申请人。
第二十八条 行政机关依申请提供政府信息，可以安排适当的时间和场所，供申请人当场阅读或者自行抄录。应申请人的要求，行政机关可以提供打印、复制等服务。
申请人在申请中选择以邮寄、递送、传真、电子邮件等形式获取政府信息复制件的，行政机关应当以该申请要求的形式提供。因技术原因无法满足的，行政机关可以选择以符合该政府信息特点的形式提供。
第二十九条 公民、法人或者其他组织要求行政机关向其提供注册登记、税费缴纳、社会保障、医疗卫生等方面与其自身相关的政府信息的，应当出示有效身份证件或证明文件。
第三十条 公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确、不完整、不适时或者不相关的，有权要求该行政机关予以更改。受理的行政机关无权更改的，应当转送有权处理的机关处理，并告知申请人。
第三十一条 行政机关答复申请人不予公开、不予提供的政府信息，不得再以有偿服务或者变相有偿服务的形式提供，不得通过与行政机关有隶属关系或者业务指导等关系的企业、事业单位、中介组织以有偿或者变相有偿的形式向公民、法人或者其他组织提供。
第三十二条 行政机关依申请提供政府信息，收取费用的项目和标准按财政和价格主管部门的规定执行。
申请公开政府信息的公民、法人或者其他组织确有经济困难的，经本人申请，行政机关负责人审核同意，可以免除费用。
第三十三条 申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助。
第四章 监督和保障
第三十四条 市、区政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行监督检查、考核、评议。
政府信息公开的监督检查、考核、社会评议工作由市、区政府信息公开工作主管部门会同同级监察机关等组织实施。考核结果应当作为对行政机关绩效考核的依据之一。考核结果、社会评议结果应当予以公布。
第三十五条 行政机关应当于每年1月31日之前将上一年的政府信息公开工作年度报告上报市政府办公厅；市政府办公厅应当在每年3月31日之前，公布上一年度海口市政府信息公开工作年度报告。
第三十六条 政府信息公开工作年度报告应当包括下列内容：
（一）行政机关主动公开政府信息的情况；
（二）行政机关依申请公开政府信息的情况；
（三）行政机关同意公开、部分公开和不予公开的分类情况统计；
（四）因政府信息公开提起行政诉讼、申诉行政复议的情况统计及其处理结果；
（五）政府信息公开工作存在的主要问题以及改进的方案；
（六）政府信息公开的收费以及免除收费情况；
（七）其他应当报告的事项。
第三十七条 公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关举报。收到举报的机关应当予以调查处理。
公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第三十八条 行政机关违反本规定未建立健全政府信息发布保密审查机制的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关主要负责人依法给予处分。
第三十九条 行政机关违反本规定有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不依法履行政府信息公开义务的；
（二）不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；
（三）违反规定收取费用的；
（四）通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的；
（五）公开不应当公开的政府信息的；
（六）在政府信息公开工作中隐瞒或者捏造事实；
（七）违反本规定的其他行为。
第五章 附则
第四十条 行政机关应当将政府信息公开的经费纳入年度财政预算，保障政府信息公开活动的正常进行。
第四十一条 自本规定施行之日起3个月内，行政机关应当依据本规定第十五条的规定，编制并发布本机关的政府信息公开指南和应当主动公开范围的政府信息目录。
自本规定施行之日起6个月内，行政机关应当将本行政机关的有效规范性文件予以公开。
第四十二条 行政机关可以依据本规定，制定适用于本机关的实施细则。各区人民政府应当按照《条例》和本规定指导镇人民政府开展政府信息公开工作。
第四十三条 教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照《条例》和本规定执行。
前款规定的信息公开工作由市政府各主管部门负责推动、协调、指导和监督。
第四十四条 本规定具体应用中的问题由市政府办公厅负责解释。
第四十五条 本规定自2009年11月1日起施行。本规定施行前本市制定的市政府规章或规范性文件与本规定有冲突的，以本规定为准。
