法治的无奈
检察日报2000年08月10日
许多关于法治的宣传，往往使人觉得法治是无所不能的圣物。如
果我们这样简单地认识法治，就难免在遇到无奈的情形下，会对法治
产生最轻率的怀疑。其实法治并非万能，而且从一开始就存在于无奈
之中。对此我们应当有最清醒的认识，这样才能使我们对于法治的选
择是源于理性而不是盲从，因为只有理性的认识才可能被理性地固守。
就法治来说，首先就是，它自己的文化基础不能依靠自己得以建
立。任何法治都需要必要的文化基础，但任何法治都不可能为自己的
存在建立一个必要的文化基础。每一个民族都在自己的发展历程中形
成自己的既有文化，这种既有文化具有保守的、不容易改变的性质。
众多的民族文化中，有的文化适宜法治的生成与发展，有的则不适合
法治的生成与发展。对于没有法治文化基础的民族，他们要建设法治
就必须对自己的文化进行必要的变革，使之适合法治的生成与发展，
而这个变革与发展，法治本身是无能为力的。这恐怕是法治的一个极
大的无奈。
其次，法治的启动得依赖优秀的人物——社会精英的卓越贡献，
而无可奈何地在人治的基础上开始启动。也就是说法治的无奈在于法
治无法自行启动，并且必须借助于它所反对的人治。任何民族的法治
都是在一定程度人治基础上产生的。如果说古希腊已经产生了关于法
治的思想和理论，那么这些思想和理论也是面对人治弊病，对人治予
以批判的成果。如果说，古罗马存在关于法治的某种社会实践，那么
它的启动也离不开古罗马优秀人物的重要作用。至于资产阶级的法治，
如果没有那些优秀的资产阶级的革命家，其产生和发展是无法想象的
。当法治启动的这种人治基础不具备时，法治就无可索求。法治启动
的这种尴尬，显然也是法治的无奈。
第三，法治不会是完美无缺的。法治只是相对于人治、德治、礼
治有它成功和优越的地方，但并不决然是最好的或完美无缺的。追求
完美，是人生与社会的理想，然而人们总是看到，完美的法治只能是
期望而非现实，这就为法治被人所诟病提供了客观的基础。如果人们
在这一问题上缺乏清醒的认识，在否定人治、弘扬法治时，人们弃人
治而求完美的心理就无法获得满足。面对不完美的法治，甚至还会引
发轻率者对于法治的责难与敌视。这岂不是法治之又一无奈。
第四，法治无法取代道德、纪律等其他社会规范。法律作为一种
社会规范，也只是社会规范的一种，法律既不是全部社会规范，也不
能代替其他社会规范。就道德来说，它是一个社会基本的规则，它不
仅关乎人的行为，而且连接人的内心。法治要想离开道德而独自存在，
那只是一种空想。就纪律来说，它是一定组织内部的规则，只要它不
违反法律，得到一定组织形式的认可，就具有自己的效力，并在一定
的组织内发挥作用。在一定组织内部最经常发挥作用的常常不是法律，
而是纪律。法治不仅不排斥道德与纪律，而且还是以道德与纪律的存
在与作用的发挥作为社会基础的。法治如果超出自己的范围而要将其
他社会规范所取代，那就只能是空想，就可能引发灾难性的后果。
厦门经济特区水资源条例
福建省厦门市人大常委会
厦门经济特区水资源条例
（2011年12月1日厦门市第十三届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了保护水资源，发挥水资源的综合效益，实现水资源可持续利用，遵循《中华人民共和国水法》及其他有关法律、行政法规的基本原则，结合本经济特区实际，制定本条例。
第二条 本条例所称水资源，包括本行政区域内地表水、地下水和区域外调入水。
第三条 市、区水行政主管部门负责本辖区内水资源的统一管理和监督工作。其他有关部门在各自职责范围内，负责水资源的相关管理工作。
第四条 市、区人民政府应当将水资源开发、利用、节约和保护列入本级国民经济和社会发展规划。城市空间发展规划、重大建设项目布局和产业结构调整，应当与水资源承载能力及水环境相
适应。
第五条 市、区人民政府建立用水总量控制制度、用水效率控制制度和水功能区限制纳污制度，实行取水许可制度和水资源有偿使用制度，将主要控制性指标纳入经济社会发展综合评价体系。
第六条 市、区人民政府应当建立水资源保护的目标责任制和考核评价制度。市水行政主管部门应当会同发展改革、环境保护行政主管部门按照有关规定，对市人民政府有关部门和区人民政府
水资源保护的指标落实情况进行年度考核，并将考核结果报市人民政府。
第二章 水资源规划和开发利用
第七条 市水行政主管部门应当会同有关部门和区人民政府编制市水资源综合规划和东西溪、后溪、九溪、官浔溪河流流域综合规划，报市人民政府批准。区水行政主管部门应当会同有关部门
编制区水资源综合规划以及前款规定以外的其他河流流域综合规划，报区人民政府批准并报市水行政主管部门备案。
第八条 水行政主管部门组织编制水资源专业规划，征求有关部门意见后，报本级人民政府批准。
第九条 市发展改革及其他有关部门制定本市产业政策、投资项目指导目录时，应当综合考虑水资源条件和水污染防治要求，限制高耗水项目，禁止对水体污染严重的项目。
第十条 水资源的开发、利用应当严格控制开发地下水，优先使用地表水，合理配置区域外调入水，鼓励循环用水和开发、利用再生水。
第十一条 市水行政主管部门应当会同国土资源行政主管部门根据地下水的分布、开发利用情况以及地质环境条件划定地下水禁止开采区和限制开采区，报市人民政府批准后公布。在地下水
禁止开采区和限制开采区内，不得新建地下水取水工程，但对水质和水温有特殊需求确需在限制开采区内取用地下水的除外。水行政主管部门批准限制开采区内取水的，应当核定地下水开采
量和年度用水计划。禁止开采区内已有的取水工程，限期封闭；限制开采区内已有的取水工程，应当逐年削减取水量。
第十二条 城市新区以及新建的开发区、工业区、住宅区等推行配套建设雨水集流、储水设施和再生水利用设施，提高水资源利用效率。
市、区人民政府应当制定具体措施，鼓励企事业单位采用新工艺、利用新技术，大力推行雨水集流、储水设施和再生水利用。
第三章 水资源和水域保护
第十三条 市人民政府应当依法划定饮用水水源一级保护区和二级保护区，经批准后在水源地醒目位置公告，并在饮用水水源保护区边界设置明确的地理界标和明显的警示标志。
第十四条 在饮用水水源保护区内禁止设置排污口。
第十五条 在饮用水水源一级保护区内禁止从事下列活动：
（一）向水体排放工业废水和生活污水；
（二）向水体倾倒废渣、动物尸体、各类垃圾等污染物或者其他有毒有害物；
（三）从事采矿、采石（砂）、爆破等活动；
（四）使用炸药、农药等有毒有害物品捕杀水生动物；
（五）设置畜禽养殖场或者在水体放养畜禽；
（六）从事餐饮、旅游、娱乐、运动等生产经营活动；
（七）新建、扩建、改建与供水设施和保护水源无关的建设项目；
（八）其他可能污染饮用水水体的活动。
第十六条 在饮用水水源二级保护区内禁止新建餐饮、旅游及其他污染水源的生产经营项目；已经批准设立的，应当采取措施，实现污染物零排放。
第十七条 在饮用水水源保护区的水库正常水位淹没线以下的滩地和岸坡，禁止从事农作物种植和其他影响水源水质的活动。
第十八条 建立水资源保护补偿机制。市人民政府负责对饮用水水源保护区内的自然人实施水资源保护直接补偿。水资源保护补偿的范围、方式、标准和补偿资金的筹措使用等具体办法由市
人民政府另行制定。在已经实施水资源保护补偿机制的饮用水水源保护区内，不得使用含磷洗涤剂、化肥、化学农药以及其他影响水源水质的有害物质。
第十九条 交通运输行政主管部门应当在穿越饮用水水源保护区的公路、桥梁，设置警示标志，采取防护措施，防止运输的油类、化学品等危险物品污染饮用水水源。道路运输经营者应当采
取防溢、防渗、防漏等安全措施，防止污染。
第二十条 市水行政主管部门会同市环境保护行政主管部门和其他有关部门以及区人民政府，编制河流、湖泊、水库的水功能区划，报市人民政府批准后公布。
第二十一条 在水功能区从事工程建设以及餐饮、旅游、水上运动等生产经营活动的，应当遵守水功能区的相关管理规定，不得影响水功能区及相邻水功能区的水域使用功能，不得降低水功
能区水质目标确定的水质。在未划定水功能区的水域进行生产经营活动的，不得影响相邻水功能区的水域使用功能。
第二十二条 水行政主管部门应当完善水资源监测站网的规划和建设，加强对水功能区水质状况的监测，并将监测结果向环境保护行政主管部门通报。水功能区的水质监测结果应当按照有关
规定向社会公开。
第二十三条 市水行政主管部门应当根据水功能区对水质要求、河流的水文特征以及水体的自然净化能力，定期核定水功能区的水域纳污能力，并向市环境保护行政主管部门提出该水域的限制
排污总量意见。
第二十四条 市人民政府应当在东西溪、后溪、九溪和官浔溪流域范围内划定畜禽禁养区和限养区。其他流域范围内畜禽禁养区和限养区由所在区人民政府划定。
第二十五条 污水集中处理收集管网已经覆盖的地区，市水行政主管部门应当会同环境保护行政主管部门、所在区人民政府责令排污口设置单位或者个人限期关闭设置在江河、湖泊上的排污
口。 污水集中处理收集管网尚未覆盖的地区，对单位和个人投资自建生活污水处理设施产生的运行费用，市、区人民政府予以适当补贴。
第二十六条 水域管理单位应当加强水域保护，及时清理河流、水库、渠道内的水生植物和漂浮物等，并接受水行政主管部门的监督管理。对淤积严重的河道、湖泊等，水行政主管部门应当
组织水域管理单位进行清淤疏浚。
第四章 水资源配置和节约
第二十七条 实行水资源统一配置制度，按照内蓄外引、统一联网、优水优用原则统筹调配水资源。
第二十八条 市水行政主管部门应当会同有关部门制定水中长期供求规划，报市发展改革行政主管部门批准后执行。
第二十九条 市水行政主管部门应当根据水资源综合规划、水中长期供求规划以及上一年度蓄水量、区域外调入水量、各水工程的供水能力等确定全市年度用水总量。中型水库、跨区引水、
区域外调入水等水工程管理单位应当根据供水片区内用水单位的用水需求、行业用水水平、经济技术条件等预测本工程的年度用水量，报市水行政主管部门。市水行政主管部门依据全市年度
用水总量、水工程管理单位申报的年度用水量，核定水工程管理单位的年度用水指标及其主要用水单位的用水指标，并通过座谈会、论证会、听证会等形式，广泛听取意见，研究论证，报市
人民政府批准后执行。
第三十条 水工程管理单位的年度用水指标是水工程运行、调度的依据，有关单位应当严格执行，并接受水行政主管部门的监督管理。纳入用水指标管理的用水单位具备下列条件的，水工程
管理单位可以申请增加年度用水指标：
（一）生产经营规模扩大等发展需要；
（二）用水单耗达到或者低于规定的行业用水指标；
（三）水的重复利用率达到或者高于规定的行业标准。
特枯年份，实际供水量低于预测年度用水总量，水行政主管部门按照先生活后生产和保障民生产业的原则，核减水工程管理单位的用水指标。水行政主管部门应当提前十五日书面告知水工程
管理单位，告知书应当包括核减的原因、数量、期限等内容。
第三十一条 水工程管理单位以及纳入用水指标管理的用水单位，应当按照规定及时、准确地向水行政主管部门报告取用水量等相关数据。
第三十二条 市人民政府应当按照水源互补、科学调度的要求，规划建设备用水源项目和跨供水片区的联合供水项目，按照规划供水范围的正常用水量计算，保证备用水源具备不少于七日的
供水能力。
第三十三条 水行政主管部门应当制定供水安全应急预案，明确包括饮用水安全在内的生活、生产和生态用水安全应急措施，报本级人民政府批准。
第三十四条 实施取水许可制度。依法需要办理取水许可证的，实行取水许可分级审批。市、区分级审批权限由市水行政主管部门规定。
第三十五条 取水量达到或者超过年度用水总量控制指标的，水行政主管部门应当暂停审批新建、改建、扩建建设项目取水。
第三十六条 取水单位和个人应当安装符合国家计量标准的取水计量器具，并保证取水计量器具的正常运行，不得擅自拆改。未安装符合国家计量标准的取水计量器具，或者擅自拆改取水计
量器具，导致取水量无法准确计量的，按照工程设计能力或者设备功率满负荷连续运行的取水能力计算取水量。
第五章 法律责任
第三十七条 违反本条例第十五条、第十六条规定，由环境保护行政主管部门或者委托城市管理行政执法部门责令停止违法行为，依照《中华人民共和国水污染防治法》有关规定处罚。
第三十八条 违反本条例第十七条规定，在饮用水水源保护区的水库正常水位淹没线以下滩地和岸坡从事农作物种植、畜禽养殖等影响水源水质活动的，由水行政主管部门责令限期改正，并
可处五千元以下罚款。
第三十九条 违反本条例第二十一条规定，从事生产经营活动对水功能区水域使用功能造成严重影响的，由水行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，处一万元以上五万元以下罚款
。
第四十条 违反本条例第二十五条第一款规定，拒不关闭设置在江河、湖泊上的排污口的，由水行政主管部门强制拆除，所需费用由原设置单位或者个人承担，并处以二万元以上十万元以下
罚款。
第四十一条 违反本条例第三十条第一款规定，拒不执行年度用水指标的，由水行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，予以核减下一年度的用水指标，处二万元以上十万元以下罚款，
对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可处五千元以下罚款。
第四十二条 违反本条例第三十一条规定，逾期不报或者瞒报、误报取用水量等相关数据的，由水行政主管部门责令限期改正，予以警告；超过两次的，予以核减下一年度的用水指标，处二
千元以上一万元以下罚款。
第四十三条 水行政主管部门或者其他有关部门及其工作人员违反法定职责，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由有权部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成
犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十四条 海水的开发、利用、保护和管理，依照有关法律、法规的规定执行。
第四十五条 本条例自2012年6月1日起施行。1995年12月29日厦门市人民政府令第28号公布、1997年12月29日厦门市人民政府令第69号修正的《厦门市水资源管理规定》同时废止。
