关于农村卫生改革与发展的指导意见
国务院体改办 国家计委 财政部 农业部 卫生部
关于农村卫生改革与发展的指导意见
国办发〔2001〕39号
国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于农村卫生改革与发展指导意见的通知
各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
国务院体改办、国家计委、财政部、农业部、卫生部《关于农村卫生改革与发展的指导意见》已经国务院同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。
二○○一年五月二十四日
关于农村卫生改革与发展的指导意见
国务院体改办 国家计委
财政部 农业部 卫生部
(二○○一年五月八日)
农村卫生工作是建设社会主义新农村的重要内容,是保障广大农民健康,保护农业生产力,振兴农村经济和维护社会稳定的大事,是我国卫生工作的重点。为贯彻《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》(中发〔1997〕3号)和《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,建立适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展状况、具有预防保健和基本医疗功能的农村卫生服务体系,实行多种形式的农民健康保障办法,使农民人人享有初级卫生保健,现就农村卫生改革与发展提出以下指导意见。
一、全面落实初级卫生保健工作
地方各级人民政府要认真贯彻“预防为主”的方针,高度重视发展农村初级保健工作,将其纳入国民经济和社会发展规划,并随着农村经济发展逐步提高初级卫生保健水平。要制定分阶段实施方案,统筹安排人力、物力和财力,重点控制传染病、地方病,预防慢性非传染性疾病;做好基本医疗服务、妇幼保健、老年保健、改水改厕等工作;积极推进“九亿农民健康教育行动”,普及医药科学知识,倡导文明健康的生活方式。
二、改革卫生管理体制
各级卫生行政部门要依法行使管理和监督职责,打破部门和所有制界限,对农村卫生工作实行全行业管理。要以区域卫生规划为指导,合理安排农村卫生机构的布局,加强农村卫生机构、从业人员、卫生技术应用等方面的准入管理,制定服务规范,完善有关规章制度。禁止非卫生技术人员进入卫生技术岗位,取缔非法行医。乡镇人民政府要配合县卫生行政部门,积极做好本乡镇的卫生工作。
农村卫生机构要以公有制为主导,鼓励多种经济成份卫生机构的发展。根据各地区实际,乡镇卫生院可以由政府和集体投资举办,也可以合作经营。允许社会、个人投资举办医院和医疗诊所。村卫生室可以集体举办、村医联办,也可以个体承办。
乡镇卫生院的人员、业务、经费等由县级卫生行政部门按职责管理。完善乡村卫生服务管理一体化,强化乡镇卫生院对村卫生室的指导与监管作用,提高乡村卫生组织的综合服务能力。
三、健全卫生服务网络
要优化县(市)、乡、村卫生资源配置,调整农村卫生服务网络功能,改善服务质量,提高服务效率。乡镇卫生院和计划生育服务机构要按照职能,突出服务重点,资源共享,避免重复建设。乡镇卫生院以公共卫生、预防保健为主;计划生育服务机构以计划生育为主。要根据区域卫生规划和农民实际需求,调整乡镇卫生院布局。鼓励县(市)、乡、村卫生机构开展纵向业务技术合作。在农村卫生服务网络建设中,要注重发挥中医药的作用。
县级卫生机构要贯彻城镇医药卫生体制改革精神,落实对农村卫生技术指导的责任,发挥培训农村卫生人才的作用。县级预防保健机构要把预防保健工作深入到农村基层;县级医疗机构要承担乡村卫生机构的转诊,解决农民危重、疑难病症的诊治;县级卫生行政执法机构要根据卫生监督体制改革的精神和原则,充实力量,加大巡回监督力度。有条件的地区,可在乡镇派驻卫生监督执法人员,加强对农村公共卫生的监督和对卫生机构的监管。
乡镇卫生院要协助进行农村卫生执法工作。要坚持预防保健工作与医疗服务相结合,确保公共卫生工作的落实,提高基本医疗服务水平,尤其要增强产科、计划生育、急救等服务功能。在经济发达地区,乡镇卫生院可转向社区卫生服务职能。除乡中心卫生院之外,一般乡镇卫生院不向医院模式发展。
要加强村卫生室建设,使之能够为农民提供安全、方便的常见伤病诊治服务,并承担公共卫生和预防保健任务。
四、推进乡镇卫生院改革
乡镇卫生院要建立权责明确、民主管理、自我约束和自我激励的运行机制。要坚持公开、平等、竞争、择优的原则,在全县或更大范围内招聘作风好、懂技术、善管理的主治医师及以上职称的优秀人才担任乡镇卫生院院长,适当提高其待遇并将其工资和医疗保险单位缴费部分列入财政预算。要实行院长任期目标责任制,对不称职的乡镇卫生院长予以解聘。有条件的地区,可试行管理委员会领导下的卫生院长负责制。
乡镇卫生院要完善规章制度,加强医疗卫生服务质量管理和财务管理,引入竞争机制,降低运营成本,提高收费透明度,规范医疗行为,提高服务质量。推进人事、分配制度改革,全面实行聘用制,因事设岗,按岗聘人,竞争上岗,严格内部考核制度,采取激励机制,使人员收入与技术水平、服务态度和劳动贡献挂钩。
五、提高卫生技术人员素质
要加快农村卫生技术人员结构的调整。各地区要制定规划,加强对乡镇卫生院院长管理技能的培训和卫生技术人员全科医学知识与技能的培训。乡镇卫生院医生在3至5年内达不到执业助理医师资格的要转岗分流。要严格控制乡镇卫生院内非卫生技术人员的比例,对卫生技术岗位上的非卫生技术人员要有计划地清退。要加强对现有乡村医生的学历教育,新进入村卫生室的人员应具备执业助理医师资格,力争用10年时间在大部分农村地区完成乡村医生向执业助理医师的转化。在农村卫生技术人员培训中,要加强中医药知识与技能的培训。
凡毕业后自愿到农村服务的医学院校本科以上学生,可优先申请国家助学贷款;凡赴边远贫困地区农村基层服务的毕业生,可按规定享受国家的优惠政策。
要改善农村卫生人员的生活、工作环境,实行鼓励卫生人员到农村基层服务的政策和措施,引导城镇医务人员到农村服务。要严格执行城市医生在晋升主治医师和副主任医师职称之前到农村卫生机构服务满规定年限的制度。
六、完善卫生经济政策
要按照公共财政的要求,规范政府对农村卫生事业补助的范围和方式,并随着经济增长和财政收入的增加,调整卫生支出结构,加大对农村卫生的投入力度。农村卫生工作所需经费由县级财政安排。中央和省级人民政府要根据需要,安排一定的农村卫生专项资金,重点用于贫困地区的传染病和地方病防治、基础卫生设施条件改善、人才培养等工作。同时,动员社会广泛筹措资金,发展农村卫生事业。
乡镇卫生机构上划到县级人民政府管理,经费预算指标相应上划到县级财政。对政府举办的乡镇卫生机构给予定额和定项补助。定额补助主要包括计划免疫、妇幼保健、传染病和地方病控制、健康教育和贫困地区基本医疗服务。定额制定的依据为当地经济发展水平、卫生状况、居民收入情况、服务人口、服务面积、服务数量等。定项补助主要包括基础设施建设、设备购置和离退休人员费用。对基础设施建设和设备购置的补助,根据开展工作需要、项目论证结果和国家规定程序合理安排,对乡镇卫生院原全民和集体所有制离退休人员的离退休金,按国家规定给予专项补助。对村级卫生机构和卫生人员承担预防保健任务的补助按财政有关规定执行。对民办公助卫生机构给予适当补助。
乡镇卫生院、村卫生室为非营利性医疗机构。农村非营利性医疗机构的医疗服务价格执行政府指导价,营利性医疗机构的医疗服务价格放开。县级价格主管部门要会同卫生行政部门加强对价格的监管。农村卫生机构的税收政策按财政部、国家税务总局《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》(财税〔2000〕42号)中的有关规定执行。禁止向农村卫生机构和村个体医生乱收费。
七、加强药品供应与使用的管理
要加强农村药品供应网络建设,方便农民购药。支持、鼓励大中型批发企业兼并、改造地(市)、县(市)批发企业为地区基层配送中心。支持、鼓励向农村发展药品连锁经营。促进农村卫生机构集中采购药品,也可通过乡村卫生服务管理一体化,由乡镇卫生院为乡村医生统一代购药品。
要加强对农村药品经营的监督管理,严厉打击非法交易和制售假劣药品的行为,保障农民用药安全。
卫生行政部门要根据国家基本药物目录和乡村卫生工作职能制定乡村医生基本用药目录,规范用药行为。村卫生室和乡村个体诊所除可经销由省级卫生、药品监管部门审定的常用和急救用药外,不得从事药品购销活动。
八、实行多种形式的农民健康保障办法
地方各级人民政府要加强组织引导,支持实行多种形式的农民健康保障办法,建立适合农村经济状况的筹资机制和管理体制,并通过宣传教育,提高农民自我健康保障意识,从而解决农民因病致贫和因病返贫的问题。
地方各级人民政府要加强对合作医疗的组织领导。按照自愿量力、因地制宜、民办公助的原则,继续完善与发展合作医疗制度。合作医疗筹资以个人投入为主,集体扶持,政府适当支持,坚持财务公开和民主管理。合作医疗的水平、形式可有所差别。有条件的地区,提倡以县(市)为单位实行大病统筹,帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险。
九、重视做好贫困地区和少数民族地区的卫生工作
中央和省级人民政府要加大对农村贫困地区和少数民族地区的财政转移支付力度,并根据需要安排扶贫资金用于卫生扶贫。
要加强对地方病防治工作的领导,明确目标任务,落实具体措施。采取换粮、改水或集体迁移等综合性措施,力争在5年内使危害严重的主要地方病得到基本控制。
要坚持东部支援西部、城市支援农村的做法。卫生行政部门在组织全国卫生系统对口支援活动中,要优先安排对农村贫困地区和少数民族地区的人员培训、技术和管理指导、巡回医疗、设备支援等,并使之制度化。在政府组织的卫生支农中发生的有关费用,由派出地区地方财政给予适当补助。
要积极沟通和联系社会各方面力量,多形式、多渠道支援农村贫困地区和少数民族地区卫生事业的发展。在做好少数民族地区卫生工作中,要注重发挥民族医药的作用。
十、加强组织领导
各省、自治区、直辖市人民政府要加强对农村卫生改革与发展工作的组织领导,按照本指导意见提出的要求,统一思想,锐意改革,紧密结合本地区实际,制定具体方案,并认真组织和落实各项措施。国务院有关部门要密切配合,制定有关配套政策,实行分类指导,促进农村卫生的改革与发展,开创我国农村卫生工作的新局面。
保险公司与保险代理人劳务关系的几点疑惑？
孙 斌
兰泉员工关系室（27）
保险公司与保险代理人劳务关系的几点疑惑？
虽然相关规定中已明确保险公司与保险代理人（保险营销员）存在的是保险代理关系（即劳务关系），但保监会在2007年下发的《关于规范代理制保险营销员管理制度的通知》（保监发〔2007〕123号）相关条款在一定程度上对保险公司与保险代理人之间是否为劳务关系提出一系列的疑问？
如第三、规范个人保险代理合同管理制度
（三）个人保险代理合同的条款和用语不得出现员工、工资、薪酬、底薪、工号等误导性条款或用语。
笔者认为个人保险代理合同应当属于保监会专门指导规范保险公司与保险代理人保险代理关系的格式合同，不可能出现上述涉及劳动关系的内容。现在在该文件中这样明确的指出可以看出，保监会自身对两者之间存在的劳务关系存在疑惑，或者说保险公司管理上的一系列问题促成保监会专门发文规避两者之间存在劳动关系的风险。
如第二、规范增员制度
（三）保险营销员自行聘用他人协助其管理，或者自行将客户管理等相关工作委托或外包给他人时，应当明示不属于公司招聘行为。
笔者认为在保险代理人与保险公司的关系未明确的情况下，保险代理人聘用的人员与保险公司之间是什么关系，也需要根据保险代理人与保险公司的关系来进一步的明确。事实上以下的两个问题也是保险公司不得不面对又比较难以解决的问题：
一，如果保险代理人聘用的人员给客户带来损害，在保险代理人（聘用人员）不能全部承担责任的情况下，最终是否由保险公司承担责任？
二，如果保险代理人聘用的人员在委托过程中受到伤害，在保险代理人不能全部承担责任的情况下，保险公司是否就不承担责任？
如第四、规范日常管理制度
（一）保险公司和保险中介机构不得要求代理制保险营销员实行员工考勤制度。
保险公司是否能够制定针对保险代理人考勤制度？笔者认为考勤制度针对的对象是存在劳动关系的员工，对保险代理人适用考勤制度本身存在对特定劳务关系（指保险公司与保险代理人之间）的认识错误。而这种特定劳务关系与劳务派遣员工与用工单位之间的劳务关系有着本质上的不同，其区别在于后者有《劳动合同法》进行约束，而前者是以保险代理人通过签订保单获得佣金来确定双方的劳务关系。对这种松散型的劳务关系强加认定保险代理人存在旷工、差勤、迟到、请假、甚至用指纹打卡机记录考勤，实质为劳动关系管理下的“劳务关系”，完全脱离了保险代理关系的本质。
从相关规定看，保险公司在时间上对保险代理人管理的范围仅限于岗前教育，后续教育，新型险种培训三个方面。而现阶段保险公司进行的“晨夕会“明显超出该范围，其性质为劳动关系管理下的保险公司内部开会、属于保监会，保险公司错误管理“特定劳务关系”的特殊现象。
如第四、规范日常管理制度
（二）保险公司和保险中介机构不得要求代理制保险营销员适用公司员工管理制度。
笔者认为到目前为止无论保监会、还是保险公司对保险代理人的管理，并没有真正意义上从保险代理关系的角度管理保险代理人，而是按照保险业务的发展状况从保险公司自身的角度进行管理。虽然保险业务在大幅度增长，但保险公司管理人员的管理水平，管理人员数量均没有同步发展，出现了在保险代理人中提拔管理人员，这类人员的管理水平如何保险公司都无法控制，保险公司也没有能力全面指导培训提高这类人员的管理水平，只能依靠制定销售保单任务来维持现有的发展。在保险公司本身达不到管理或者维持正常的劳务关系情况下，出现了各种各样不规范的、只能按照劳动关系模式管理“特定劳务关系“的怪圈。
在这种现状下即使保监会想从规范角度来宏观进行管理，但现状依然是保险公司我行我素，不具备用行业规定规范保险代理人的代理行为，只能从自身角度进行管理，形成了非劳动关系下的对保险代理人实施罚款，处分，开除，编造各种理由扣减佣金的管理模式。
综上所述，笔者认为在现阶段保险公司的管理水平远远达不到管理松散型劳务关系的情况下，建议用《劳动合同法》规范保险公司与代理人之间的关系。同时保监会应对保险公司与保险代理人之间松散型劳务关系进行全面的调研，制定规范保险代理关系约束下的保险代理人的行为规范，指导保险公司全面提高自身的管理水平。在今后具备一定条件的情况下，采用试点的方式让保险公司与保险代理人的关系归位于正常情况下的松散型劳务关系。
作者：湖北大晟律师事务所 孙斌律师
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