浙江省发展和改革委员会实施行政许可工作规则
浙江省发展和改革委员会
关于印发《浙江省发展和改革委员会实施行政许可工作规则》的通知
浙发改政策〔2004〕579号
各处室：
为了全面贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》，现将实施行政许可配套制度《浙江省发展和改革委员会实施行政许可工作规则》印发给你们，请遵照执行。
二○○四年七月二十八日
浙江省发展和改革委员会实施行政许可工作规则
第一章 总 则
第一条 为了规范行政许可行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政许可法》和其他有关法律、法规的规定，结合省发展和改革委员会（以下简称省发展改革委）实际，制定本工作规则。
第二条 省发展改革委进行的行政许可申请与受理、审查与决定、招标与听证、监督检查、责任追究等行政许可工作，适用本工作规则。
第三条 实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、效能、便民的原则。
第四条 省发展改革委办公室是行政许可统一受理部门，办理行政许可的业务处室是行政许可的审查部门（以下简称审查部门），委监察、法规工作机构是实施行政许可的监督部门。
第二章 申请与受理
第五条 行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。
省发展改革委根据省政府要求，积极推行电子政务，建立公开、便利、规范、高效的电子政务运作系统，全面试行便民的行政许可网上申请制度。
申请人网上申请有技术困难的，省发展改革委应当提供技术咨询服务。
第六条 申请人申请行政许可，应当按公布的材料种类、数量、内容和格式提交申请材料。
根据档案法律、法规的规定，在网上申请行政许可的同时，申请人应当提供一套完整的书面材料。
第七条 申请人有权拒绝提供与行政许可无关的材料。申请人应当对其递交的申请材料实质内容的真实性负责。
第八条 省发展改革委指定的受理部门统一接收各项行政许可申请，对申请格式、材料等进行初步形式审查。对初步形式审查合格的申请，受理部门可以作出受理或不予受理的初步决定；对需要由审查部门作出受理或不予受理初步决定的，应当及时将申请材料转交审查部门，由审查部门作出受理或不予受理的决定。
对申请材料不齐全或不符合法定形式的，受理部门应当当场或者会同审查部门在五日内一次性告知需要补正的全部内容。
第九条 省发展改革委统一制作受理或不予受理通知书，并由受理部门统一送达申请人。
第十条 被许可人要求变更行政许可事项的，应当提出申请；符合法定条件、标准的，依法办理变更手续。
第三章 审查与决定
第十一条 审查部门应明确各行政许可事项的办理人，并设置A、B角负责审查。
第十二条 办理人在接到申请材料后，应当按照本项行政许可的法定条件、程序、期限进行审查，提出审查意见，并按规定程序，由省发展改革委统一作出准予行政许可或者不予行政许可的决定。
第十三条 根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当指派两名以上工作人员进行核查。
第十四条 办理人对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人、申请人有权进行陈述和申辩，办理人应当听取申请人、利害关系人的意见并制作笔录。
第十五条 省发展改革委决定准予行政许可的，应当统一制发准予行政许可决定书或批复文件，并加盖省发展改革委行政许可专用印章。
第十六条 经审查不符合行政许可条件的，不准予行政许可，省发展改革委统一制发不予行政许可决定书或批复文件，并加盖省发展改革委行政行政许可专用印章。
第十七条 作出行政许可或不予行政许可决定后，由受理部门统一送达行政许可决定书、不予行政许可决定书或批复文件。送达方式主要采用邮寄送达或直接送达。
送达决定书、批复文件的同时，应送达省发展改革委统一印制的回执，由申请人签字或者盖章后收回存档。如决定书、批复文件是送给下级发展改革部门的，由下级发展改革部门负责收回回执或按照系统有关工作规则办理。
第十八条 行政许可实行档案管理制度。审查部门应当在作出许可决定后及时将行政许可的全部材料按一事一卷原则归档。
第四章 招标和听证
第十九条 行政许可涉及有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，应当通过招标等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
第二十条 通过招标等方式作出行政许可决定的，对其招标方式、程序、评标方法等，应依照《中华人民共和国招标投标法》等有关法律、法规的规定办理。
第二十一条 按照招标确定中标人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人制发行政许可文件；对未中标人，应当书面告知。
第二十二条 有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
第二十三条 法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，应当向社会公告，并举行听证。
第二十四条 行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，审查部门在作出行政许可初步决定前应当告知申请人、利害关系人享有听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，省发展改革委应当在二十日内组织听证。
第二十五条 听证以省发展改革委名义进行，具体由审查部门按照下列程序办理：
（一）审查部门应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告；
（二）听证应当公开举行；
（三）审查部门应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避；
（四）举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证；
（五）听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。
审查部门应当根据听证笔录，作出行政许可初步决定。
听证笔录作为行政许可文件的附件，统一归档。
第五章 期 限
第二十六条 除可以当场作出行政许可的外，省发展改革委应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经省发展改革委负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。法律、法规另有规定的，从其规定。
第二十七条 省发展改革委会同其他行政机关联合办理的行政许可，应当自受理行政许可申请之日起四十五日内作出行政许可决定。四十五日内不能办结的，经省发展改革委领导同意，向省人民政府申请延期。经省人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。
第二十八条 依法应当先经市、县（市、区）发展改革部门审查后报省发展改革部门的行政许可，市、县（市、区）发展改革部门应当自受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。
第二十九条 作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人送达行政许可决定、行政许可材料。
第三十条 办理行政许可事项依法需要听证、招标、鉴定、论证和评审的，所需时间不计算本章规定的期限内。省发展改革委应当将所需时间书面告知申请人。
第三十一条 实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。
第六章 公开公示
第三十二条 省发展改革委建立门户网站、办公场所提供电子触摸屏等方式将下列内容公开公示：
（一）依法确定的行政许可事项；
（二）实施行政许可的主体；
（三）实施行政许可的依据、条件、程序、期限；
（四）申请人需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本；
（五）法律、法规规定的其他事项。
第三十三条 所有受理事项在省发展改革委电子政务运行系统网上及时公开当前文档状态、处室名称、联系人、联系电话。
第七章 监督检查
第三十四条 省发展改革委建立实行对被许可人的监督检查制度。
第三十五条 审查部门应当对被许可人从事许可活动的情况进行检查或抽查，检查可以采用实地、书面等形式。
第三十六条 行政许可监督检查情况和处理结果应当形成记录，由监督检查人员签字后归档。
第三十七条 实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。
第三十八条 省发展改革委对市、县（市、区）发展改革部门实施层级监督。
第三十九条 省发展改革委监察工作部门负责对受理部门、审查部门办理行政许可的监督。对行政许可的办理过程按照有关规定开展监督和检查；负责受理被许可人的各类投诉，会同委法规等工作部门对各类投诉的合法性和合理性进行审查，并按行政监察或行政许可法的有关规定处理。
第四十条 省发展改革委法规工作部门负责市、县（市、区）发展改革部门实施行政许可的层级监督工作。
第四十一条 省发展改革委法规工作部门负责办理因实施行政许可引起的行政复议、行政诉讼、国家赔偿等法律事宜。
第八章 责任追究
第四十二条 省发展改革委工作人员有下列情形之一的，由监察部门责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；
（二）在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；
（三）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补齐的全部内容的；
（四）未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可理由的；
（五）依法应当举行听证而不举行听证的。
第四十三条 省发展改革委工作人员办理行政许可、实施监督检查，收受他人财物或者谋取其他利益，尚不构成犯罪的，由监察部门依法给予行政处分。
第四十四条 因行政许可工作人员的责任产生国家赔偿的，省发展改革委履行赔偿责任后，按国家有关法律、法规的规定可以向责任人追偿。
第九章 附 则
第四十五条 非行政许可的行政审批事项，参照本工作规则施行。
第四十六条 民间投资项目的行政许可实施，国家、省有规定的，按照规定执行；没有规定的按照本工作规则执行。
第四十七条 本规则自2004年7月1日起施行。
完善版权法上技术措施立法的思考
王 利
摘要：在网络时代，数字技术和互联网的发展使版权人的利益受到了前所未有的威胁，传统版权法的事后救济手段面对现代化的侵权行为显得力不从心，于是，防范于未然的技术措施保护手段应运而生。本质上来说，技术措施只是版权人和相关权利人采取的被法律认可的非法律性利益保护手段，而不能承认版权法为权利人创设了一项新的权利。同时，接踵而来的技术措施和版权合理使用的矛盾也凸显出来并亟待解决。
关键词：技术措施，版权合理使用，冲突
一、技术措施及其在版权法上的性质
科学技术对版权制度的历史演进意义重大，人们习惯把版权比作“技术之子”。现代科技尤其是数字技术和计算机网络技术，更是给版权制度带来了深层次的变革：其一，促使新的版权主体产生；其二，导致版权客体表现形式的变化；其三，使版权的权项内容不断扩充。科学技术在日益丰富版权法内容的同时，也给版权人保护其自身利益提供了新的思路。1995年美国白皮书第一次提出了有关技术措施的建议，1996年《世界知识产权组织版权条约》（WTC）正式把技术措施纳入了版权法的保护范围。该条约11条规定：对于作者行使本条约或《伯尔尼公约》上的权利，在作品上采取的有效的、限制他人未经授权或无法律依据行为的技术措施，各缔约方应提供充分的法律保护和有效的法律救济，以禁止他人规避该技术措施。美国1998年的《数字千年版权法》（CDMA）、我国2001年修订的《著作权法》都相应地写进了技术措施条款。
技术措施是随着现代科技的发展而作为一种新的权利保护手段写进版权法中的，因此，可以把其定义为版权人或相关权利人为保护自己的利益，防止他人未经许可接触或使用作品而采取的技术上的手段和方法。技术措施基本分为两类[1]。（1） 控制接触作品的技术措施：指在正常的运行状态下就能阻止用户接触某个网站或网站中的作品的技术措施，除非得到正确的口令或密码（password or access code）。该技术措施通过限制他人访问作品的方式来阻止对作品的擅自使用行为；（2）控制使用作品的技术措施：指版权人和相关权利人采取的控制他人未经许可以复制、发行、传播等方式使用其作品的技术手段，电子签名、电子水印等均属此类技术措施。
技术措施被写进我国著作权法后，有人断言版权法确认了一项新的权利，即技术措施权。笔者不赞同这种说法，因为技术措施本身不是版权法的问题，只是网络环境下版权人和相关权利人为保护其利益而采取的技术手段，其与版权法中的权利有本质区别。版权法所保护的权利分为精神权利和经济权利，而技术措施权不能简单地归并到任何一类权利中。首先，关于控制接触作品的技术措施，笔者认为该技术措施直接保护的是版权作品的载体（作品传统的纸质载体在网络中被数字形式的载体替代了），因为控制接触技术措施的设置，在网络空间里人们不能再象面对一本书那样浏览作品的数字化形式。传统版权中，仅浏览作品而没有做任何有关作品内容或表达形式上的变动，从来不被视为侵权。如果权利人就控制接触技术措施享有所谓的技术措施权，那么可以得出结论：对该技术措施的任何规避、破解行为都是侵权，即侵犯了权利人的技术措施权。那么，在不影响版权人传统的精神权利和经济权利的条件下，仅仅为了个人浏览欣赏作品而规避技术措施也要面临承担侵权责任的风险，这种显失公平的保护有悖于法的价值追求。其次，关于控制使用的技术措施。作品被设置控制使用技术措施后不影响正常的浏览阅读，因此正常情况下他人无需规避此技术措施，而实施规避行为很可能就是为了达到复制、传播等目的，对此类规避行为法律当然应予以禁止。但是，我们不能因此而认为版权人享有技术措施权并可以凭借此项权利阻止规避行为，因为他人实施的版权侵权行为发生在规避技术措施之后，而规避技术措施后实施的复制、传播等版权侵权行为完全能够被传统的版权法调整。
此外，如果确认了技术措施权，版权人当然可以就规避技术措施的行为提起侵权之诉，显然，法院对此类诉讼只能判决停止侵权，而不可能追究任何其他的侵权责任。由于互联网的用户成千上万，如果允许提起单纯的技术措施侵权之诉，势必增加法院的诉累，违背了法的效率价值。
之所以在版权法中给予技术措施必要的法律保护，是因为数字技术和计算机网络的发展使作品的复制、传播等变得轻而易举，而且难以被权利人控制，以至于严重损害了权利人的利益，进而打击了作者创作的热情，这样的负面效果恰好与版权法保护权利和鼓励创作的宗旨背道而驰。因此，技术措施在间接保护权利人利益的意义上应该受到法律的保护，但是，它是在版权保护制度之外被认可的非法律性保护手段，是版权法为应对科技飞速发展而采取的权宜之计，甚至可以说它是版权人的一种私力救济手段。因此，不能认可有版权法意义上的技术措施权，只有在认定版权侵权的同时确认技术措施应该受到法律保护，并且对规避、破解行为课以惩罚才合情合理。
二、技术措施对版权合理使用制度的冲击
合理使用制度（fair use）是各国版权法的通行制度，指在特定条件下法律允许他人自由使用版权作品不必征得权利人同意，也不必向权利人支付报酬的权利限制制度[2]。通俗的理解就是：本来著作权人专有领域的东西未经许可被使用属于侵权行为，但由于法律在使用条件上划了一个“合理”的范围，从而排除了对该行为的侵权认定。
合理使用的立法动因是平衡利益，体现理性的公平正义原则这一法律价值。利益平衡理论是版权法的基石，版权法的每一原则和具体制度都反映了解决相互交织的私人利益与公共利益之间冲突的思考和方法，维持着私人利益和公共利益大体平衡的状态[3]。为了维护这种平衡状态，版权法中设计了合理使用制度，并期望通过合理使用制度建立起作品的创作者、传播者和使用者之间以及作品来源国和保护国之间的和谐关系。合理使用制度既体现了版权法维护公共利益的立法动机，又维系着版权法鼓励有益于社会的作品的创作和传播、促进全社会文化和科学事业发展繁荣的宗旨。时至今日，各国版权立法对合理使用制度都给予了肯定，并且《保护文学艺术作品伯尔尼公约》和《世界知识产权组织版权公约》等国际版权公约中都对该制度作了原则规定。然而，技术措施这柄双刃剑在给权利人带来福祉的同时，也对版权合理使用制度造成了现实的威胁，因为面对被设置了技术保护措施的作品，任何人要实现对作品的合理使用都必然会面临着技术上的障碍。
首先是控制接触作品的技术措施对合理使用行为的阻却。该技术措施阻止他人未经授权对作品的“擅自入内”行为，结果由于技术上的原因，普通用户面对被设置了技术措施的作品，无法见到庐山真面目，更谈不上对其合理使用了。关于如何解决技术措施和合理使用之间的矛盾，美国《数字千年版权法》在阐释控制接触技术措施时指出：它不影响现存权利、权利救济、权利限制和对侵权指控的抗辩，包括合理使用。虽然美国版权法的规定给人的印象是该技术措施有合理使用的例外，但是，控制接触技术措施直接保护的对象是作品的载体，间接地保护了版权，所以《数字千年版权法》所提及的合理使用仍然是传统版权法领域内的合理使用，而传统版权法允许合理使用是勿庸置疑的，因此美国版权法的规定无异于画蛇添足。
其次是控制使用作品的技术措施对合理使用的屏蔽。国内外都一致肯定控制使用措施是版权人在网络环境下维护其权益的合理方式。《世界知识产权组织版权条约》、美国《数字千年版权法》、我国2001年修订的《著作权法》第四十七条第6款都作了明确规定。显然，未经授权规避控制使用技术措施要承担法律责任已达成共识，但是，此类技术措施和合理使用的矛盾依然存在，因为个人为学习研究目的而少量复制作品难以实现了。《世界知识产权组织版权条约》曾尝试解决这个矛盾，该条约规定，若将《伯尔尼公约》中已有的限制和例外扩大到数字环境，应对这些限制和例外做三步审查：第一，属于特殊情况；第二，不与作品的正常利用相抵触；第三，不无理地损害权利人的合法利益。应该认为符合这三个条件对数字化作品的合理使用允许对控制使用的技术措施进行规避和破解。美国版权局在解释控制使用技术措施时也说，规避该类技术措施的行为有可能是一种合理使用，而不应一般性地受到法律的禁止[4]。问题是社会公众如何实现其对设置了控制使用技术措施的作品进行合理使用，传统上，为了合理使用而少量复制作品很容易得到满足，而由于技术措施本身的特点，它提供的是一刀切式的保护，现实中要求大多数人懂得如何破解技术措施是不可能的，况且规避行为还存在承担法律责任的可能，因此说合理使用实际上名存实亡了。
综上所述，技术措施在法律手段之外给版权添加了一层保护外衣，固然有效地保护了版权人的利益，但是，它又实实在在地冲击了合理使用制度，让版权合理使用制度在网络环境下形同虚设了。技术措施对版权合理使用制度的冲击在深层次上又波及了版权法的利益平衡原则，使得利益的天平倾向了作者、传播者和相关的版权人，所以有学者惊呼技术措施条款的规制违背了版权法的基本原则，关闭了合理使用的大门，破坏了原有的利益平衡格局[5]。
三、完善网络环境下我国技术措施立法的思考
版权法律保护制度的价值目标是平衡利益，弘扬法律的基本精神：平等、公平、正义。因此，版权法在制度设计上必须始终围绕解决版权人利益与社会公众利益的矛盾，既承认权利人的智力劳动价值，又能使作品为社会充分利用，达到繁荣社会文化和科学事业的目的。为实现这一平衡而创造的合理使用制度几百年来经久不衰，历次版权法的修改虽然在不断缩小合理使用的范围，但是都未能动摇该制度的正当性。数字网络时代，利益的对峙依然存在，而且更为复杂，数字网络时代的版权法不仅要协调冲突以平衡利益，而且仍然要鼓励文化创新和技术进步，合理使用制度仍然是各个利益之间平衡的调节器。因此，合理使用制度在信息社会里仍然有其存在的必要性。但是，由于当代版权立法基础——利益平衡理论因应客观情势的变化而作了相应的变更，所以合理使用也应该适时地重新划定合情合理的空间。
我国2001年《著作权法》第四十七条第6款粗线条地勾画了控制使用技术措施的法律保护框架，回避了控制接触技术措施的问题，而且对为合理使用而规避技术措施的问题只字未提。如此一来，我们得到的信息是我国著作权法明确反对规避技术措施的行为，并且排除了合理使用的例外，这显然是超国际水平的保护。鉴于国内外的现状，我国有必要完善对技术措施的法律保护，但同时要对其进行适当的限制。我们可以从以下几点思考：首先，应当在著作权法中明确划分控制接触技术措施和控制使用技术措施，但是这种技术措施条款不能视为创设了一种新的权利，因为在著作权法中写入技术措施条款应该说是权宜之计，技术发展带来的问题最终还要由新的技术来解决；其次，针对为规避技术措施而提供设备、装置、部件、服务的行为，可以借鉴国外关于辅助侵权、共同侵权的立法经验在著作权法中予以规制；最后，参照国际版权条约的规定并结合我国国情，明确合理使用的标准。在我国，目前只能在保护版权的基础上附带地给技术措施以法律保护，否则，利益天平失衡的“单极”保护状况不利于我国科学文化事业的整体发展。
作者简介：王利，男，1976出生，安徽人。上海大学知识产权学院硕士研究生，研究方向：知识产权法。 电话：（021）69980305；E-mail：wangli1256@163.com。
注释
