浅谈电子商务中消费者权益的法律保护
宋绍青
内容摘要：电子商务作为新生事物，在给人们带来快捷、方便、廉价等的同时，也产生了大量的法律问题，其中消费者权益受到严重侵害，如：网络广告主体不确定 、虚假广告责任承担、即时过程中的侵害及消费者网络隐私的保护等问题，成为制约电子商务发展的法律瓶颈，及时解决以上问题，不论是在立法，还是司法实践上都有重大意义。
关键词：B2C 网络广告 即时过程 网络隐私
绪 言
新世纪的曙光照出了一条光辉的道路，人们坐在信息时代打造的“飞船”里，遨游于网络虚拟的空间。互联网的出现给传统的商业方式带来了深刻的变革，电子商务应运而生，成为了时代的宠儿。电子商务是指利用互联网络进行交易的方式。[1](P11) 这个互联网络是指Internet网和企业间的局域网。根据交易主体的不同，电子商务可分为B2B（Bussinss to Bussinss)、B2C（Bussinss to Costumer）、C2C（Costumer to Costumer）三种方式，因为本文
是分析消费者权益保护问题，所以只涉及B2C或C2C，最主要是B2C交易模式下，如何保护消费者权益免受侵害。B2C是指商家与消费者通过internet网进行交易的方式。建立在互联网络上的虚拟环境中的商务活动，当事人进行交易，不需直接见面，其真实意思表示，都将通过电子信号或数字符号来表示；交易标的也不在以具体的形式出现在当事人的面前，往往表现为在对其外部特征经数字化处理以后再通过网络节点终端的显示装置以影像的形式出现在交易对象面前；[2 ](P13)整个商业行为几乎都是通过数字符号来完成，这就要求电子商务活动必须建立在高度的诚信基础之上。在实践生活中，电子商家弄虚作假，欺骗消费着的现象时有发生，有鉴于此，建立和维护能够满足电子商务运行和发展需要的网上商业秩序，以保护消费着权益免造非法侵害，但对因特网过早进行规范会冒着烟的风险，即歪曲市场已修正它们，然而却取得微不足道到的补偿新的效率和公平。[3](P724) 所以，我们在制定法律政策的同时，既不要忘记法律的公平、正义性，又要保持适应商业实践和技术快速发展的灵活。
根据我国目前的实际情况，在网络广告、即时交易过程、网络隐私等中，消费者权益受到侵害的现象最为严重，如果这些问题解决不好，将会使消费者望“网”止步，从而阻碍电子商务发展。现笔者试对以上问题进行分析，以期取得解决之道。
一、网络广告的基本问题
网络是新兴媒体，具有独特的互动性、反应快、使用便利、成本低廉等特点。[4](P227) 越来越多的商家看重这一资源，投入大量的金钱在互联网上为其产品作宣传。当即消费者进入某网站主页，就会闪出一个或多个视框，其内容大多是某种商品的宣传资料。互联网上为商品做宣传的形式多种多样，如：页眉，大多在网页最上面或最下面有一英寸大小的横幅，这是最常见的形式；又如：关键字或按钮，通常会放在相关产品内容旁边，当您选择点击这些按钮时，您就会被带到该产品的主页里。[5](P228)
网络上的商品宣传能称作广告吗？目前，在我国不论是从立法上，还是理论界，都尚无定论。传统的广告都是通过一定媒介形式传播的，《广告法》也只规定了电视台、广播电台、报刊三种媒介。因此，关键是要看互联网能否称作媒介。《现代汉语词典》中规定“媒介，是指使（人或事物）双方发生关系的人或事物。”笔者认为，互联网以其强大的视觉、听觉功能将身处各方的人们紧紧吸引住，使他们之间产生各种社会关系，其中就包括买卖关
系，人们通常把互联网称为“第一媒介”。同时，网络商品宣传与传统广告在主体、客体和
功能上相比，都是商人向消费者介绍自己的产品或服务，以期望双方达成合同。所以，可以把网络上的商品宣传当作广告的一种形式，称作网络广告，即指在互联网上发布的以数字代码为载体的，是商人直接或间接介绍自己商品或服务的经营性宣传形式。
如果不把网络广告当作广告，而排除在《广告法》调整范围之外，那么其将处于无人监管境地，没有法律调整的经济行为，必将会在当事人利益的驱使下，走上“邪恶”的道路。当出现一新生事物的时候，法律不但不应该抛弃它，而且要敞开胸怀拥抱它，虽然它会在许多方面与传统法律产生诸多矛盾，然而在人们的不断修改，完善下，法律必将能适应这一新生事物。
㈠问题的提出
目前，我国有《广告法》、《广告管理条例》等法律及相关司法解释来调整广告行为。由于网络广告自身特点，与以上法律法规产生了诸多矛盾：
1.网络广告主体外延扩大。《广告法》规定了三种广告主体：广告主、广告经营者和广告发布者。其中，广告主和广告经营者外延一致，即法人、其他经济组织或者个人，而广告发布者不能是个人。这是由于传统广告发布者，多为各类媒体，如电影、电视、广播、报刊、个人是没有资本和能力经营这些媒体，同时媒体在中国是由国家垄断的，不会让个人经营。但是在互联网中，个人网页刊登广告的比比皆是，个人作为网络广告发布者已成为事实。那么个人发布的网络广告受《广告法》调整吗？
2.ISP的法律责任不明确。ISP是Internet Sewice Provide 的简称，即提供网络上相关应用服务，如连线服务（Access Service )、域名（Domain Name)、主页（Home Page )、广告服务、网络信息服务等[6 ](P57) 的法人或其他组织，统称网络服务商。
根据《广告法》第26条第2款：“广播电台、电视台、报刊出版单位的广告业务，应当由其专门从事广告业务的机构办理，并依法办理兼营广告的登记”。这也就是说网络服务商从事广告业务，是不需要到工商行政管理机关办理登记的。从而在实践中，造成工商行政机关无法对网络服务商发布广告进行有效监督，更何谈还有无数的个人网络广告发布者。因此也不能通过登记方式，来赋予其一定的法律义务。如果其网站上出现虚假广告，那么责任应由谁承担。
3.网络广告主体身份混淆。《广告法》对传统广告的广告主、广告经营者、广告发布者的从业资格与经营范围都有明确的规定，实行一定的监管措施。[7](P76)而网络广告主或广告发布或兼广告经营者，或三者集于一身，如商人首先做为广告主或委托其他广告经营者制作广告，又可自己制作网络广告，成为网络广告经营者，然后，又可将广告发布在自己的商网站上，成为网络广告的发布者。这种身份的混淆打乱了广告市场的秩序，否定了《广告法》对广告的监督管理，为虚假广告的产生留下可乘之机：1）事前救济破坏殆尽，《广告法》消费者设计了多把“防护锁”，首先是广告经营者对广告进行一遍审查，然后是广告发布者进行一遍审查，最后，对于特殊商品如药品、医疗器械等又必须由有关行政主管部门审查，这三个环节是紧密相联的，从而在最大程度上预先扼杀了虚假广告产生的途径。而网络广告主集三者于一身，自我审查，自我发布，监督机制丧失殆尽；2）事后救济难以实现，根据《广告法》第38条规定，消费者可以向发布虚假广告的广告主和主观存在过错的广告经营者、发布者①追求赔偿责任，在最大限度上弥补消费者损失。然而网络广告使得三人分担责任机制失灵，消费者只能向广告主追偿。
㈡问题的分析及解决
1、个人广告发布者的出现，可以说是由于互联网带来的必然结果。现在大多数ISP提供个人主页注册，并且刚开始的时候，多是免费注册，现在虽有许多ISP开始收费，但也只是每月百十来元，这样个人很容易获得一个发布广告的平台——个人主页。
根据现行《广告法》而言，个人发布的广告显然不在其规范之内。在实践中，因缺乏法律监督，产生了许多个人发布广告的侵权案件，特别是虚假广告给消费者的权益带来了巨大损害。例如：河南某地信息港网站内有两 个高中生建立的个人主页，因为其网页做得比较得好，吸引了非常高的点击率，并且被一些外国公司看中，委托其发布广告。在这种情况下，如果因虚假广告产生了纠纷，消费者就无法依《广告法》第38条规定向主观上存在过错的广告发布者或以不能提供广告主真实情况为由，追究其赔偿责任。而只能向广告主追偿，但一是广告主在国外，诉讼成本过高，二是如果个人 广告发布者不能提供广告主真实情况，那么消费者更是无从追偿。
根据以上所述，为了保护广大消费者的利益，笔者认为有必要将个人纳入广告发布者的外延之内，对其按照《广告法》实行一定监督措施，但依法广告发布者是要对广告进行形式审查的，否则将追究其法律责任。由于个人广告发布者资本有限，能力过小，一旦发生纠纷，消费者很难弥补其损失。所以，宜由网络服务商负责替个人广告发布者审查广告，理由如下：1）ISP为其提供了平台，并从中获得好处，所以ISP当然有义务防止他人利用自己提供的平台发布虚假广告，但为了防止增加ISP 的负担，可以允许其收取一定的费用，以刺激其主动、积极审查广告；2）ISP 更有实力提供专业人员对广告进行审查；3）相对于个人来说，ISP更有能力承担赔偿责任，从而保护消费者权益。
2.网络服务商与传统媒体广告商经营广告业务，在功能上是相同的，都是收取一定的费用，替商人发布广告，所以，没有理由将ISP 排除在广告发布者之外，不受工商行政机关的监督，这时，ISP与传统广告发布者在《广告法》中的地位是同等的，其权利义务也是一致的，对于广告都应负形式审查义务，所以，也只有将其纳入《广告法》，才能赋予其相应的义务，从而免除自己因虚假广告而产生的责任，当然如果ISP违反《广告法》第38条，仍应承担法律责任。
3、首先让我们看一看网络广告主体身份混淆的成因：1）传统媒体行业为国家垄断行业，私人或企业是没有 资格经营的。而对于新兴媒体互联网，是面向所有人开放的，国家对其限制不是太多，任何企业只要具备合法手续，都可申请域名，建立自己的网站，发布广告；2）最主要原因是，企业通过自己的网站发布广告大大节省了广告费用，降低了成本； 3）互联网的广泛性、互动性更能吸引消费者的注意力。
笔者认为，应尽快立法，结束企业在自家网站发布广告无人监管境地，但不宜否定企业这一自主行为，因为：1）“法无禁止不为罪”、“法无禁止不为错”是一个古老的法谚，民商法是任意法，凡是法律没有禁止的，企业都有资格去做，这也是法律赋予企业的权利，是企业在实践中，对经营权的扩展；2）它使 得企业不但节省了成本，而且扩大了自身的知名度，促进了企业的发展，这是法律应该考虑的经济因素。
所以，要在肯定的同时，加强对其监管：⑴建议由法律规定企业在自己网站上发布的广告，必须交由广告经营者制作，接受其监督；⑵工商行政机关加林监管力度，实行不定期抽查制度，一旦发现有不符合《广告法》规定的广告，先予以责令改正，严重者依法查处；同时，实行举报有奖制，凡是有人向工商行政机关举报企业自主发布虚假广告的，一经查实，可从对违法企业的罚金中抽出一部份，奖励举报人。
以上笔者只是就网络广告与消费者权益保护比较重要的几个问题进行分析，在现实中，还存在网络广告是要约邀请还是要约、电子邮件广告 对消费者的骚扰等问题，都需广大法律工作者努力解决。
二.即时过程的法律问题
所谓的即时过程，是指互联网是以数据的 形式传 播文件的，所以具有非常快的传播速度，任何操做，只需一按键，在几秒之内即可以完成。如电子合同是商人事先设定好的程序，当消费者将商品防入“购物车”后，一经点击“确定”按钮之后，合同即告成立。由于过程的即时性，消费者没有时间撤回自己的意思表示，剥夺了《合同法》赋予消费者在合同成立之前收回自己意思表示的权利。这样对商人是极为有利的，他既可以接受该意思表示，也可以不接受，而消费者却必许受自己的意思表示约束。为了维护消费者益，体现法律的公平性，有必要赋予消费者一定的撤消权，但也要予以限制，否则将会伤害商家利益。
1.对于传统实物网上交易，消费者一经按键确认，其剩下的义务就是交钱付款了。在这种情况下，应赋予消费者在收到货物后合理期限内，享有无条件撤消权，理由：1）传统购物方式下，消费者不但可以通过商家介绍来了解商品，而且亲自试用，这时消费者是经过深思熟虑之后，才决定购买商品，而网上购物，消费者对商品的了解，只能来自网络广告，是一种抽象的，非直观的方式。消费者与商家对产品拥有的信息量是不平衡的，这种不平衡造成了实际上的不公，这时法律的天平就应该向消费者一方稍稍倾斜，以达到总体上平衡。待消费者收到货物后，对商品了一个比较了解程度，在决定是否撤消合同；2）网络广告的强大的视觉效果和互动性，对消费者的影响超过了传统广告，在事实上，不管商家是否出于有心，往往会达到一种夸大商品性能的效果，错误诱导②消费者。因此，当消费者收到物品后，往往会超出其意料，达不到其理想状态。从法律角度讲，这种使消费者处于不利民地位状况，是商家积极作为造成的，所以，商家有义务承受消费者撤消合同所带来的不利后果，3）交易合同是先拟定好表示内容的表意人在其电脑系统中置 入一套需要相对人表示的意思，并给相对人预告设置好两种选择的可能性——要么全盘接受，要么全盘拒绝，相对人丧失磋商的机会。[8]（P26） 剥夺了消费者自由意思的表示可能会使其处于不利地位。所以，要加重保护消费者的权益。4）立法趋势，许多国家的消法都规定消费者购买货物后在一个合理期限内无条件退货，并且世界知明网站也主动承诺可以无条件退货，这是商家完善售后服务的措施。
但是，对于消费者自己单独订做的商品，是不能享受无条件撤消权，因为：1）该商品是在消费者主动参与中完成的，不存在上述知情权受侵害的情况，2）该商品是满足消费者个性需要设计的，对他人不适用，退回的商品，商家无法转手他人责任太大。
第二，软件和信息服务，一经消费者将自己的信用卡号或密码输入商家事先制定好的文框内，即可立马下载软件或浏览信息。由于文件的可复制性，很难保证消费者撤销合同后不留下复制件。法律的正义性，要求不能偏坦任何一方，因此，消费者若要行使撤销权，必须证明该软件或信息服务明显与广告不符。只有这样，才能防止商家弄虚作假 ，又可避免消费者滥用权利。
撤消权是一项自我救济权利，是消费者维护权利的利器。但权利和义务是对等的，没有无权利的义务，也没有无义务的权利，只有当消费者履行了自己的诚实信用义务，权利受侵害时 ，才可拾起这项权利。
三、消费者网络隐私权
1890年英国两位律师路易斯和撒莫尔在佛大学校刊《法学评论》〉发表了《隐私权》，文中首次提出了隐私权这个概念：“保护个人的著作以及其他智慧或情感的产物之原 则，是为隐私权。”时至今日，很多国家都对隐私权加以法律保护，在我国隐私权的保护尚停留在初级阶段，主要限于住宅隐私权和通讯隐私权的保护，不包括网络隐私权的内容，且缺乏特别的实施细则。
㈠网络隐私权的概念及客体
网络隐私权是指在互联网中，任何人对自己的个人数据依法享有不受他人侵犯，使用、支配的权利。个人数据是由有关一个活着的人的信息组成的数据，对这个人，可以通过该信息（或者通过数据用户拥有该信息的其他信息）识别出来，该信息包括对对有关该个人的评价，但不包括对个人数据表示的意图。①当个人数据是在网上传递的，则属于网上隐私权调整的范围。可分为：１）身体秘密，如身体隐秘部位、身高、缺陷等；２）私人空间，如个人主页、e-mail地址等；３）个人事实，置消费者申请邮箱、注册会员等时，填写的性格、爱好、学历、社会关系、婚姻状况、家庭住址等；４）私人生活，指与社会公共生活无关的个人生活，访问的网站、次数、查询的内容等；总之关于网上一个确定的或可以确定的自然人的任何信息，都应成为网络隐私保护的对象。
但并非所有个人数据都能成为网络隐私，必须具有一定特性：１）可识别性，即一切足以区分或确定主体身份的数据，在以往通常是通过名称、身份证号等简单数据识别主体，现在，随着科技的发展，人们将DNA密码、视网膜、指纹或声音等数据组成复杂在数据来确定当事人的身份，以保护网上行为的安全性；２）秘密性，即全力人信息不为公众所知。在互联网中，消费者处于一定目的向特定人公开自己的部份数据，但这并不意味着这些特定人嫩公开消费者的数据，所以消费者的信息人处于不公开状态；３）保密性，指数据主体采取了不必要的保密措施，包括积极作为或不作为，前者如安装防盗软件，后者如不在公共领域像BBS公开自己的数据，４）精神利益性，即个人数据是主体独立的精神性要素，一旦处于公开状态或被他人窥视利用，则会给主体带来精神上的不利性；５）网络性，即所有的数据都是寨网络环境中运行的；总之，以上特性缺一不可，他们互相结合方能成为网络隐私。
互联网是一个“开放性”的世界，任何人都可以在上面获取无限的资料、信息。由于立法的滞后性，加上黑客的出现，网上秩序比较混乱，侵权事件是有发生，“网上无法律“一度成为网民的口号。出于商业利益、报复等原因消费者的个人数据，往往会成为侵害的对象。在我国隐私立法尚不完善，更没有涉及网络隐私，因此，如何保护消费者的网络隐私权，是我国电子商务立法亟待解决的问题。事实上，对于网络隐私的保护关注，也并不完全是出于注重个人基本人权，而很大程度上是出于消费者的关注以及对于网络的缺乏信心本身会影响电子商务的市场扩张。[9]（P43）
（二）网络隐私保护的受规制主体的义务
网络隐私保护的受规制主体为网上追踪个人信息，并对之家以不同形式利用或对外披露的网上服务商ISP，如搜狐、新郎等门户网站。从法律关系角度来看，网络服务商作为消费者个人数据收集、使用和保存者，有义务保护消费者的数据安全不被泄漏或利用。就如旅店有义务保证入住客人人身和财产的义务，一旦客人财产丢失或人身受到伤害，其应承担赔偿责任。但是，由于技术上或道德上原因，网络服务商难以防范不断升级的黑客技术。在这种情况下，ISP能否承担责任，归责原则是什么，应承担什么样的义务，应从多角度考虑。
笔者认为，如果让ISP应承担因第三人侵权的连带责任，则会造成极大不公平：１）超过了其实际能力范围，从技术角度考虑，ISP 不可能完全防止黑客破译程序，所谓道高一尺，魔高一丈“也就是这个道理；2）形成ISP与消费者之间的不对价，即消费者所付的费用与ISP投入的成本不成比例；根据英美法系合同理论，其月成立必须时间在对价的基础上。而在电子商务中，消费者付钱，ISP提供自己的产品，这之间是一个对价，而现在要ISP承担绝对防止他人侵犯消费者隐私的合同义务，却不能得到相应的对价；3)ISP承担连带着人，不但不能有效防止第三清侵权行为，而且会造成ISP将增加的高成本（为提升方黑技术投资）而专家个消费者，从而最总损害的仍是广大消费者的利益。
根据商法之诚实信用原则，对当事人通过不履行诚信义务或通过商行为、商事法律漏洞来获取显失公平的利益，受损失方可以通过请求裁判者依诚信原则进行调整，使其免受不必
西宁市人民政府关于印发《西宁市人民政府工作规则》的通知
青海省西宁市人民政府
西宁市人民政府关于印发《西宁市人民政府工作规则》的通知
宁政〔2005〕111号
西宁市人民政府
关于印发《西宁市人民政府工作规则》的通知
各区、县人民政府，市政府各局、委、办:
《西宁市人民政府工作规则》已经2005年9月28日召开的第22次市政府常务会议讨论通过，现予印发。
二○○五年十月十日
西宁市人民政府工作规则
第一章 总则
一、为使市政府工作规范化、制度化，加快转变和全面履行政府职能，提高科学决策和依法行政水平，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，结合市政府工作实际，制定本规则。
二、市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻执行党的路线、方针和政策以及市委、市人民代表大会及其常委会的决策、决议和决定，树立和落实科学发展观，努力提高政府行政能力和管理水平，紧紧围绕全面建设小康社会的宏伟目标，全面履行政府职能，努力构建社会主义和谐社会。实行科学民主决策，推进依法行政，加强行政监督，充分发挥市政府各部门和各级人民政府的作用，接受人民群众监督，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建设法治政府。
三、市政府组成人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新；恪尽职守、服从命令、顾全大局、全心全意为人民服务。
四、市政府各部门要依照法律、法规和规章行使职权，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，加强协调配合，提高行政效能和工作质量，推进电子政务，切实贯彻执行市政府的各项工作部署。
第二章 组成人员的职责
五、市政府由下列人员组成：市长、副市长、秘书长和市政府组成部门的委、办主任和局长。
六、市政府实行市长负责制。市长领导市政府的全面工作，副市长协助市长工作。市长外出期间，由常务副市长主持市政府日常工作。
七、市长召集和主持市政府全体会议和市政府常务会议。政府工作中的重大事项，必须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
八、副市长按照分工负责处理分管工作，受市长委托处理其他方面的专项工作或专项任务。对分管工作和专项任务中的重要情况和重大事件应及时向市长报告，涉及方针政策性的问题，要认真调查研究，向市长提出解决的意见。
九、秘书长在市长的领导下，负责处理市政府的日常工作；领导市政府办公厅的工作。
十、市政府组成部门的主任、局长负责本部门的工作。
监察局、审计局在市长领导下，依照法律规定独立行使监察、审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第三章 全面履行政府职能
十一、市政府及其各部门要加快政府职能转变，改进管理方式，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
十二、贯彻执行国务院和省政府宏观调控政策，主要运用经济、法律手段和辅以必要的行政手段，引导和调控经济运行，调整和优化经济结构，发展经济贸易和区域经济合作，实现经济增长、增加就业、稳定物价。
十三、加强市场监管，创造公平和可预见的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监督体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
十四、认真履行社会管理职能，完善社会管理政策和地方性法规、规章，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制和方案，提高政府预防和应对公共危机的能力。
十五、强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益。
第四章 实行科学民主决策
十六、市政府及其各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，建立健全重大决策的规则和程序，实行依法决策、科学决策和民主决策。
十七、关系本市国民经济和社会发展,关系人民群众切身利益,关系改革发展稳定等重要政策措施和重要决策,市政府重要工作部署,地方性法规议案和政府规章草案,其他依照法律法规和本工作规则规定的事项,由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
十八、各部门、各地区在提请市政府讨论决定重大决策建议前，必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询、中介机构的充分论证评估或法律分析,为市政府决策提供符合法律、法规及方针政策和实际情况的意见。涉及相关部门的，应充分协商；涉及县(区)的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议；论证评估及法律分析结果、意见和建议采纳情况应向市政府作说明。
对矛盾突出、敏感、争议较大或可提供多种解决方案的议题，应提供论证及评估资料，对比方案和相关背景材料。
十九、市政府在作出重大决策前，根据需要通过召开座谈会等形式，直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
二十、各部门、各地区必须坚决贯彻落实市政府的重大决策，建立健全并切实落实责任制度，实行绩效考核，及时跟踪和反馈执行情况；对执行中发现的问题应深入调研，提出相应的建议和意见。
第五章 坚持依法行政
二十一、依法行政的本质是依法规范、约束行政权力。市政府及其各部门要严格按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求规范行使行政权，强化行政责任，不断提高依法行政的能力和水平。
二十二、市政府根据全市各项事业发展的需要，适时提出制定、修改或废止地方性法规议案，制定、修改、废止政府规章，确保地方性法规议案和政府规章的质量。
二十三、各部门提请市政府决策涉及法律的事项，报送市政府前应当经过论证和法制机构合法性审查。
二十四、各部门制定的规范性文件，必须符合宪法、法律、法规和国家的方针政策以及省、市政府的规章、决定和命令。涉及两个以上部门职权范围的事项，应协调一致由市政府制定规范性文件，或由有关部门联合制定规范性文件。各部门制定的规范性文件应依法在规定的时限内报市政府备案，由市政府法制机构审查并定期向市政府报告；市政府制定的规范性文件，由市政府法制机构依法在规定的时限内报省政府备案。
二十五、各部门制定规范性文件应遵守有关程序规定。凡为履行政府职能，对公民、法人和其他组织权利义务产生影响的规范性文件，应通过社会公示、听证会或座谈会等形式征询意见或建议。
二十六、提请市政府讨论的地方性法规草案和审议的政府规章草案由市政府法制机构审查或组织起草，授权由市政府解释的地方性法规和市政府规章的解释工作由市政府法制机构承办。
二十七、严格实行行政执法责任制和执法过错追究制，切实做到严格执法、公正执法和文明执法。按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则，改革并理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责和权限，加强执法机关的执法协调，推进相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权和综合执法试点工作。
第六章 加强行政监督
二十八、市政府要自觉接受市人民代表大会及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，依法备案政府规章，接受执法检查，办理议案和建议；接受市政协的民主监督，听取意见和建议，办理提案。
二十九、各部门、各地区要按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督；同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督。对司法监督和专项监督中发现的问题，要认真查处和整改并向市政府报告。
三十、加强行政系统内部监督，严格执行行政复议法和规章、规范性文件备案制度，及时发现并纠正违反法律、法规、政府规章的文件，及时发现并坚决纠正市级行政机关违法或者不当的行政行为；主动征询和认真听取下级政府及其部门对市政府及其各部门的工作意见和建议。
三十一、市政府及其各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，及时处理来信来访，确保信访渠道的畅通；对群众性上访事件要高度重视，依法办理，按政策办理。市政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信，坚持和完善领导信访接待日制度。
三十二、市政府及其各部门应接受新闻舆论和人民群众的监督，重视新闻媒体报道和反映的问题。对重大问题，各部门要积极主动查处和整改并向市政府报告。实行政务公开，加强政府网站建设，发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。重视群众和社会组织通过多种方式，对行政行为实施的监督。市政府及其各部门应设立新闻发言人，加强政府信息披露和宣传工作。
第七章 年度工作安排
三十三、市政府及其各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排，并根据形势和任务的变化及时作出调整。
三十四、市政府提出年度重点工作目标，确定需要讨论的地方性法规草案和需要审议的政府规章草案，对市政府召开的全市性会议作出计划，形成市政府年度工作安排，下发执行。
三十五、各部门、各地区对落实市政府年度工作安排，实行工作目标责任，并在年中和年末向市政府报告执行情况。市政府办公厅应加强督查、督办，适时作出通报。
第八章 会议制度
三十六、市政府实行市政府全体会议和常务会议制度。
三十七、市政府全体会议由市长、副市长、秘书长和市政府组成部门的主任、局长组成，由市长或市长委托常务副市长召集和主持。市政府全体会议的主要任务是：
（一）传达贯彻党中央、国务院、省委、省政府和市委、市人民代表大会及其常务委员会的重大工作部署、重要指示、决定、决议和重要会议精神；
（二）讨论决定市政府工作中的重大事项；
（三）通报全市经济和社会发展形势；
（四）部署市政府的重要工作。
市政府全体会议一般每半年召开一次，如有重要事项可随时召开。根据需要，可安排市政府副秘书长、有关部门、地区和单位负责人列席；可以邀请市委、市人大常委会、市政协、市中级人民法院、市检察院领导同志和市委有关部门以及有关群众团体、民主党派、工商联及新闻单位负责人列席。
三十八、市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长或市长委托常务副市长召集和主持。市政府常务会议主要任务是：
（一）传达贯彻党中央、国务院、省委、省政府重要会议、文件和党中央、国务院、省委、省政府领导的重要指示、批示精神；
（二）研究落实国务院、省政府的决定和命令；
（三）研究决定事关全市性的重大事项。主要有：省委、省政府、市委重大决策事项和市人民代表大会及其常委会决议的落实措施；提请市委审议的有关事项；以市政府的名义作出的重要决策；行政区划变更及调整的报告；市政府年度工作目标计划；事关人民群众切身利益的事宜和重要改革措施方案；
（四）研究决定提请市人大或市人大常委会审议的事项。主要有：政府工作报告；国民经济和社会发展计划、财政预算以及执行情况的报告；地方性法规草案；市政府需提请市人大或市人大常委会审议的其他事项；
（五）制定或修改政府规章和重要的市政府规范性文件；
（六）分析经济运行和社会发展形势，根据产业政策和产业布局，制定促进经济社会发展的政策与措施；
（七）讨论决定市政府各部门、县（区）人民政府、国家级经济开发区、城南新区请示市政府的重要事项；
（八）研究决定市政府投资建设项目；
（九）研究确定以市政府名义组织的重大活动方案；
（十）研究提出对较大事件的处理意见；
（十一）讨论研究政府自身建设方面的重要问题；
（十二）讨论决定对市政府系统单位、行政领导的奖励事项；
（十三）其他需要列入市政府常务会议讨论的事项。
市政府常务会议原则上每月召开两次或根据需要召开，出席人数须超过其组成人员的半数以上。根据需要可安排市政府副秘书长、有关部门、地区和单位负责人列席。
三十九、属于市政府各部门或下级人民政府职责范围内的事项和法律、法规、规章明确规定由行政执法部门处理的事项，不得提请市政府全体会议或市政府常务会议审议。
四十、提请市政府全体会议和市政府常务会议讨论的议题，调研、协调和论证等材料必须充分，经市政府分管副市长审核后，报常务副市长或市长审定。议题应事先确定，除紧急情况外，一般不得临时动议。
四十一、会议议题涉及多个部门、单位的，主办部门应在会前进行协调，有关部门应及时提出意见并经主要负责人签署；经协调仍未达成一致意见的，提请分管副市长协调或分管副秘书长协调；协调后意见仍有分歧的，主办部门应如实向市政府报告并在会议上作出说明。
市政府全体会议和市政府常务会议的组织工作由市政府办公厅负责，会议文件由市长或常务副市长批印。市政府常务会议审议的文件和议题，除紧急情况外，应于会议1日前送达常务会议组成人员。
四十二、市长、副市长、秘书长和副秘书长按照分工可召开由市政府有关部门、地区和单位负责人参加的专题会议，听取专项工作汇报，协调处理市政府工作中的具体问题，督促市政府决策和工作部署的落实及提出建议和意见，决定市政府全体会议或常务会议审议事项外的其他事项。
专题会议由会议召集人确定。专题会议研究、协调的事项涉及市政府其他领导分工时，召集人应在会前协调沟通。需要作出决定的事项，由召集人在分管工作范围内依职权决定。超出召集人分管工作范围和职权的，须与有关政府分管领导协商后决定。必要时，可报市长决定。
四十三、市政府全体会议、市政府常务会议的纪要，由市长或市长委托常务副市长签发；专题会议的会议纪要由主持会议的市长、副市长、秘书长或副秘书长签发。会议讨论决定的事项，宜公开的，可邀请新闻单位列席并及时报道。新闻稿须经秘书长或有关副秘书长审定，必要时应报市长或副市长审定。
四十四、全市性会议实行报批制度。市政府各部门，各直属机构召开需由市财政拨付会议经费的全市性会议，要按照有关规定，实行集中申报、统一审批、统筹安排，于每年1月20日前将年内拟召开的会议情况（包括会议名称、规格、时间、地点、会期、人数、参加会议的市级领导）书面报市政府办公厅，由市政府办公厅提出意见报市长或分管副市长审定后，提请市政府常务会议决定。召开全市性的会议，应本着快捷、节俭、效能的原则。
四十五、市政府及其部门召开的工作会议，要减少数量、控制规模、缩短时间、严格审批。应由各部门自行召开的全市性会议，不得要求以市政府或市政府办公厅的名义召开，不得邀请县（区）政府、经济开发区和城南新区负责人列席，确需邀请的须报市政府批准。
四十六、市政府会议决定的事项，各部门、各地区要坚决执行，抓紧办理，并及时反馈落实情况。市政府办公厅负责督查会议决定事项的落实，及时向市政府领导同志汇报。
四十七、严格会议请假制度。市政府领导同志不能出席市政府全体会议、市政府常务会议的，向市长请假。市政府组成部门负责同志和其他需要参加会议的人员应当按照通知要求出席会议。凡由于参加外事活动以及出差、出访、生病、休假等原因，不能出席市政府会议的，应提前向市政府秘书长请假，未经同意不得由他人代替出席会议。如对议题有意见或建议，应在会前提出。
第九章 公文审批
四十八、市政府各部门和各县（区）人民政府报送市政府的公文，应当符合国务院《国家行政机关公文处理办法》及有关规定。除市政府领导同志交办事项和必须直接报送的事项外，一般不得直接向市政府领导同志个人报送公文，部门报送市政府的请示性公文，涉及其他部门且有分歧意见的，主办部门的主要负责人要主动协商；经协商不能取得一致意见的，由主办部门列出主要分歧和各方理据，并提出办理意见。
四十九、各部门、各地区报送市政府审批的公文，须由本部门、地区的主要负责人或主持工作的负责人签署，由市政府办公厅按照市政府领导同志分工呈批，重大事项报市长审批。
五十、市政府报送省政府的请示、报告由市长签发，市长外出时由常务副市长或分管副市长签发。根据市长授权，专项报告由分管副市长签发。
五十一、市政府公布的规章、决定、命令（令），提请市人民代表大会及其常务委员会审议的议案，人事任免，由市长签署。
五十二、以市政府名义报送省政府各部门的文件或者制发的下行文、平行文，经市政府分管副市长审核后，由市长或市长授权的副市长签发。
以市政府办公厅名义发文，由主管副秘书长审核，秘书长或秘书长授权的副秘书长签发；必要时，可由市政府分管副市长签发或核报市长签发。
市政府及市政府办公厅的公文，除需要保密外，一般应及时公布，并在《西宁政报》上刊登；市政府各部门制发的重要公文，也应在《西宁政报》上刊登。
五十三、市政府及其各部门要进一步精简公文，属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行发文或联合发文，不得要求市政府批转或市政府办公厅转发。要加快网络化办公进程，提高公文办理效率。
五十四、市政府各部门和县（区）人民政府、开发区、城南新区报送市政府办公厅的公文，凡不符合《国家行政机关公文处理办法》和本规则的，可退回报文单位。
第十章 督察与考核工作制度
五十五、对重大决策和重要部署实行督察制度。各部门、各地区必须坚决贯彻省政府的重大决策、决定和命令。有关部门和地区对市政府的重大工作部署，要落实责任人员，分解工作任务，明确完成时限，对执行中发现的问题和新情况要及时报告市政府。市政府重大决策和重要工作部署实施后，市政府领导要对分管部门的工作应认真部署，采取有力措施，确保工作落实。市政府秘书长、副秘书长协助市政府领导同志抓好落实工作。
五十六、对市政府工作部门实行督察考核制度。重点考核市政府重大决策、重要工作部署和市政府确定的重点工作任务完成情况，市政府领导同志批示交办事项的办理情况等。市政府根据督察考核结果，对政绩突出、群众满意的部门给予表扬和奖励，对工作质量差、群众反映强烈的部门给予批评。
第十一章 公务活动
五十七、市政府各部门召开的重要工作会议，需市长或副市长参加的，有关部门应事先书面报告市政府办公厅，由市政府办公厅提出意见报相关领导决定。
五十八、除省和市上统一安排的活动外，市长、副市长一般不参加各地区、各部门举办的各种检查、评比、总结、表彰活动；不参加下级政府、各部门以及其他企事业单位举办的开业、奠基、剪彩、纪念等各种庆典活动。
五十九、市长、副市长会见应邀来访的外宾，由邀请部门提出方案，经市外事（侨务）办公室审核后报相关领导审定。会见台湾人员、港澳人士和海外华侨，由接待单位提出意见，分别经市台办和市外事（侨务）办公室审核后报有关领导审定。
市长、副市长会见外国常驻或临时来华记者，由市外事（侨务）办公室商有关部门提出安排意见后，报市长或相关副市长审定。市政府其他组成人员接受外国新闻媒体采访，由市外事（侨务）办公室商有关部门管理和安排。
六十、市长出国（境）考察、访问，按规定程序，由市政府报省政府审批；副市长出国（境）考察、访问，经市长审核，按规定程序，由市政府报省政府审批。以上出访事项在报省政府之前，应由市外事（侨务）办公室报省外事（侨务）办公室征得我有关驻外使馆同意。市政府其他组成人员出国（境）考察、访问，由其所在单位或组团单位报市外事（侨务）办公室初审，初审后报省政府外事（侨务）办公室审核，经市长或常务副市长和主管外事的副市长同意后报批。
第十二章 作风纪律
六十一、市长离宁出差（出访），应当事前向市委报告。副市长、市政府秘书长离宁出差（出访）、休假，本人应当事前向市长报告，经批准后，将外出的时间、地点、联系方式等有关事项报告市政府办公厅；出差（出访）、休假回宁后，应向市长报告有关情况，必要时通报市政府其他领导同志。
六十二、市政府各部门主要负责人离宁出差（出访）、学习、休假，由本人事前报告分管副市长同意后，由其所在部门或单位将外出时间、地点、联系方式和代为主持工作的负责人名单等报市政府办公厅。
六十三、市政府组成人员要做学习的表率，密切关注国际国内政治、经济、社会、科技等方面的发展变化，不断充实新知识，积累新经验，提高行政能力。市政府通过举办专题讲座等方式，组织学习经济、科技、法律和现代管理等方面的知识。市政府领导同志及各部门负责人参加，一般两个月安排一次。
六十四、市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与决定相违背的言论和行为；代表市政府发表的讲话或文章以及个人发表涉及未经市政府研究决定的重大事项的文章，事先须经市政府同意。
六十五、市政府组成人员要经常深入基层，考察调研，了解情况，指导工作，解决实际问题。下基层要减少陪同和随行人员，简化接待，轻车简从；不迎送，不陪餐，不吃请，不收礼。
六十六、市长、副市长不为部门和地方的会议活动等发贺信、贺电，不题词。
六十七、市长、副市长出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道，按有关规定办理。
六十八、市政府组成人员要严格遵守廉政建设的有关规定，严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利；不得用公款相互送礼和宴请，不得接受下级政府及其各部门或其他方面的送礼和宴请。
六十九、市政府及其各部门应规范行政行为，增强服务意识，认真履行职责，树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，不越权办事；对不符合规定的事项要坚持原则，不予办理。对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的，要追究其责任；对以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。
七十、市政府各部门和直属机构应参照本规则制定本部门的工作规则。
