探索金融争议综合调解制度 促进上海国际金融中心建设
——关于建立“上海金融调解中心”的思考
上海银行合规部
张在祯
（2010年09月25日）
目 录
△ 序言
一、现行调解体系存在的问题
二、综合调解制度的初步设想
三、综合调解制度的法律依据
四、综合调解制度的监管要求
五、综合调解制度的时势背景
六、综合调解制度的运行模式
七、综合调解制度的实施步骤
八、综合调解制度的协议效力
九、综合调解制度的监管功能
十、综合调解制度的规范建设
△ 结语
△ 序言
近几年来，伴随着我国金融业的快速发展，金融机构之间、金融机构与金融消费者（客户）之间、非金融机构的组织及个人相互之间的金融纠纷越来越多。特别是金融机构与金融消费者（客户）之间的信访投诉纠纷，牵掣了金融企业及其监管机构大量的人力与物力，也引起了金融监管机构的高度重视。笔者作为银行业的一名法律与合规人员，在参与处理此类纠纷的过程中常想，像上海这样要建立国际金融中心的金融重镇，在如何快速解决金融纠纷问题上，应当率先探索一条成功之路。《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》和《上海市人民政府贯彻国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心意见的实施意见》，都提到了“建立公平、公正、高效的金融纠纷审理、仲裁机制，探索建立上海金融专业法庭、仲裁机构”事宜，但都未提及建立专门金融纠纷调解机制问题。本文拟就“探索金融争议综合调解制度，促进上海国际金融中心建设”这一问题，谈谈关于建立“上海金融调解中心”的思考。
一、现行调解体系存在的问题
目前我国的调解体系，公认的主要有以下四种调解方式：一是人民调解，即民间调解，属于诉讼外调解。村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。二是法院调解，是指人民法院对受理的民事案件、经济纠纷案件和轻微刑事案件进行的调解，是诉讼内调解。法院调解书与判决书有同等效力。三是行政调解，又分为两种：一是基层人民政府，即乡、镇人民政府对一般民间纠纷的调解。二是国家行政机关依照法律规定对某些特定民事纠纷或经济纠纷或劳动纠纷等进行的调解。行政调解都属于诉讼外调解。四是仲裁调解，即仲裁机构对受理的仲裁案件进行的调解，调解不成即行裁决，这也是诉讼外调解。我国仲裁法、劳动争议调解仲裁法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法和中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则等调解规则，都规定了仲裁调解。以上四种调解方式，都可以从不同角度，对发生在上海的金融纠纷进行调解，但存在信息分散、专业性较差、指导管理难等问题。笔者考虑，可否组建新型的调解组织，以应对急剧爆发的专业性较强的金融纠纷特别是金融信访投诉纠纷？
二、综合调解制度的初步设想
在思考新的调解组织的过程中，2010年6月30日，中国银行业协会印发了《关于建立金融纠纷调解机制的若干意见（试行）》，提出中国银行业协会设立金融纠纷调解中心，便捷、灵活、高效、公正地解决当事人之间的金融纠纷。笔者将其归结为我国调解体系中的第五种调解方式，即“行业（协会）调解”。应该说，这是中国银行界有志之士的一项创举。该调解方式的专业性、行业性都很强，在某种程度上可以解决前述金融纠纷的调解问题，但在属地化管理、受理纠纷范围、调解人员筛选范围、金融消费客户的感觉、因地域问题带来的效率等方面，尚存一些无法克服的问题。笔者建议，可否探索由上海金融监管机构（作为金融行业监管代表）、上海市金融服务办公室（作为地方政府管理代表）、上海金融行业协会或公会（作为金融企业代表）、上海市消费者协会（作为金融消费者即客户代表）等机构作为联合“发起机构”，由上海市律师协会、上海市法学会、上海市金融学会、上海市信访协会、上海市心理学会等机构作为联合“援助机构”，由上海市推进国际金融中心建设领导小组（办公室）统一牵头设立“中国上海金融纠纷调解中心”，简称“上海金融调解中心”，专业、就近、高效、公正地调解金融争议。笔者之所以将其称为“综合调解”方式，主要也是从组建机构的多样性而言的。
三、综合调解制度的法律依据
要建立综合性调解制度，遇到的第一个问题就是法律依据问题。我国《合同法》第128条规定：“当事人可以通过和解或者调解解决合同争议。”但并未明确也不可能明确此处的调解，究竟是什么性质的组织进行的调解。而我国宪法、民事诉讼法和2010年8月28日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国人民调解法》，也仅对“人民调解”的性质和基本原则作了规定。《消费者权益保护法》第32条规定：“消费者协会履行的职能中，包括向消费者提供消费信息和咨询服务、受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解。”应该说，直接的、明确的关于“综合调解制度”的单行法律到目前还没有。只有《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》为综合调解制度的建立预留了广阔的空间：“充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量”；“完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设”；“人民法院鼓励和支持行业协会、社会组织、企事业单位等建立健全调解相关纠纷的职能和机制”。实事求是地说，综合调解的协议是否具有法律效力，直接决定着综合调解制度的生命力。而该《若干意见》作为经中央批准的、最高司法机关发布的、具有司法解释性质的法规性文件，无疑具有法律规范效力。据此，综合调解制度的设立问题已无法律障碍。
四、综合调解制度的监管要求
《中国银监会办公厅关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》（银监办发〔2007〕215 号）要求“银行业协会、信托业协会、财务公司协会负责相关银行业金融机构的投诉处理数据统计、分析和指导。”“客户在向银行业金融机构提出投诉但未获得满意结果的情况下，可进一步向相关行业协会乃至银监会投诉，行业协会应建立并公布相应的再投诉受理和处理机制，银行监管部门要加强对银行投诉处理行为的监督、检查和评估。银监会和行业协会必要时将公开银行业金融机构客户投诉的信息。”上海银监局在转发上述《通知》时要求：“深刻认识做好银行业客户投诉处理工作是构建和谐社会、和谐金融的需要，是银行业履行社会责任的需要，也是商业银行维护自身声誉和提升竞争力的需要。各机构要高度重视客户投诉处理机制的建设和完善，健全机构，确定人员，落实职责，畅通渠道，切实提高投诉处理实效。”“银行同业组织也要重视发挥其在参与银行业客户投理工作中的独特作用，沟通内外，联系左右，积极配合监管部门和银行业机构开展客户投诉处理工作，促进上海银行业机构有序高效客户投诉处理网络的早日形成。”中国银监会《商业银行声誉风险管理指引》（银监发〔2009〕82号）要求：“银行业协会应通过行业自律、维权、协调及宣传等方式维护银行业的良好声誉，指导银行业开展声誉风险管理。”中共上海市金融工作委员会《上海金融系统 2010 年信访工作要点》（沪金融工委办〔2010〕9号）提出：“探索创新工作机制。积极探索金融业务投诉类信访案件的快速处理机制，充分发挥金融同业公会、金融机构客户服务部门的作用，提高基层单位业务纠纷投诉处理的工作效率。研究引入律师参与金融系统信访事项调解处理的途径和办法，增强信访处理工作的公正性和透明度，强化依法解决信访问题的理念。”类似行业监管和行政管理的文件很多，都可以作为探索综合调解制度的监管依据。
五、综合调解制度的时势背景
嫌弃麻烦、厌恶纠纷，是人之常情。客户往往利用这一点，抓住金融机构珍惜声誉的特点，通过各种方式“死缠硬打”。加之金融机构存在的内部职责不清、推诿扯皮、敷衍了事等现象，如何处理因金融纠纷而引起的信访投诉，一直是各家金融机构最为头痛的事。也正因如此，金融监管机构一直非常重视金融信访投诉纠纷的处理。现行金融纠纷处理主要有三条途径：一是双方协商，缺点是易出现客户“闹银行”；二是客户投诉请求监管机构处理，易被投诉人认为监管机构与金融机构是“父子”关系，不断信访；三是提起仲裁或诉至法院，时间长，成本高。而调解作为经过第三方的排解疏导，说服教育，促使发生纠纷的双方当事人依法自愿达成协议，解决纠纷的一种活动，有利于定分止争、案结事了，有利于修复当事人之间的关系，实现法律效果与社会效果的有机统一。我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，维护社会和谐稳定的任务艰巨繁重。各地纷纷引入医患外第三方处理医疗纠纷，也给我们直接的借鉴与启发。探索金融争议综合调解制度，对于构建和谐社会、和谐金融、和谐国际金融中心，促进金融服务有序发展意义重大。英国金融服务局零售部负责人Vernon Everitt说过：“即使运作良好的企业，也难免发生可能导致投诉的错误或误解。”而“有效处理投诉是吸引和维系客户的重要手段。研究显示，投诉未被妥善处理的消费者将向10个以上的人抱怨他的经历。此外，不满的消费者并不一定直接向你礼貌地投诉，研究表明，每一个投诉背后还有大约25名客户选择保持沉默，并将其业务转去其他机构。因此，机构善于从投诉中吸取经验将更能确保其产品和服务有生命力、贴近市场并具有竟争力，反之则将错失良机。”另外，外国的Banking Ombudsman 的金融纠纷调解经验也很值得我们参考借鉴。总之，上海在建设国际金融中心的过程中探索综合调解制度确有现实意义。
六、综合调解制度的运行模式
黑龙江省铁路运输安全管理处罚规定
黑龙江省人民政府
黑龙江省铁路运输安全管理处罚规定
（黑龙江省人民政府令第1号 １９９３年２月１９日）
第一条 为加强铁路的安全管理，确保铁路运输畅通，根据《中华人民共和国铁路法》和《铁路运输安全保护条例》的有关规定，结合本省实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所称的违反铁路运输安全保护的行为，系指违反《中华人民共和国铁路法》和《铁路运输安全保护条例》中有关铁路运输安全保护的规定，依法应当给予行政处罚的行为。
第三条 本规定适用于在本省行政区域内的国家铁路、地方铁路以及哈尔滨铁路局管辖的列车上发生的违反铁路运输安全保护的行为。专用铁路、铁路专用线可参照本规定执行。
第四条 本规定由哈尔滨铁路局、黑龙江省地方铁路局组织实施，各级铁路公安机关负责执行。
第五条 铁路工作人员必须尽职尽责，依法严格管理，维护好铁路车站、列车、铁路线上的治安秩序。
第六条 各级人民政府应当搞好铁路沿线的治安秩序，协助铁路部门维护车站和列车的正常秩序，确保铁路运输安全、畅通。
第七条 一切社会组织，群众团体和公民都必须严格遵守铁路运输安全保护的有关规定，爱护铁路设施，维护铁路运输秩序。
第八条 无车票或持失效车票乘车的，由铁路工作人员按铁路法规补收和加收票款；拒不交付的，处以十元以下罚款，并责令下车。
扒乘货物列车的，除由铁路工作人员按铁路法规补收和加收已乘区段票款外，处以三十元以下罚款，并责令下车。
第九条 有下列行为之一的，处以十元以下罚款：
（一）擅自进入车站货场、调车场、钻跳车站栅栏、围墙或者在非指定的出入站口出入站，不听劝阻的；
（二）擅自进入行车运转室、列车检修所、给水房等重要作业场所候车，不听劝阻的；
（三）抢上抢下旅客列车、抢占座席、越席乘车，不听劝阻的；
（四）在线路上行走或在钢轨上坐卧，不听劝阻的；
（五）无票寄宿车站候车室，经劝阻仍不离开的；
（六）无站台票或持失效站台票进站的；
（七）擅自进入站内拾拣物品的；
（八）钻跳列车或在有人行天桥、地下通道的站内横越线路的；
（九）在客、货站台上骑自行车或人力三轮车的；
（十）在车站卖艺或不按指定地点摆摊、停放车辆的；
（十一）擅自进入车站行李、货物仓库或邮政车、行李车的；
（十二）擅自开启列车车门、钻跳车窗，在列车茶桌、洗面器、行李架上坐卧的；
（十三）擅自移动车站、列车上消防器材的。
第十条 有下列行为之一的，处以十元以上三十元以下罚款：
（一）在铁路站内和运行区间攀附或跳下行进中列车的；
（二）在车站、列车上强占座位或者打仗斗殴未造成后果的；
（三）围车、随车叫卖或擅自进入候车室叫卖物品的
（四）涂改车票乘坐旅客列车的；
（五）在车站、列车禁止烟火的处所使用烟火的；
（六）从列车上抛扔杂物的；
（七）擅自在铁路线两侧二十米以内地域及铁路防护林地内挖坑取土、放牧的。
第十一条 有下列行为之一的，处以三十元以上五十元以下罚款：
（一）在车站、列车上强买强卖物品、寻衅滋事、酗酒闹事，情节轻微的；
（二）机动车辆擅自进入站内或在站内不按规定超速行驶的；
（三）擅自移动、拆卸或损坏铁路设备、器材，情节轻微，尚未造成后果的；
（四）拆盗货物列车铅封和蓬布绳，尚未造成后果的；
（五）携带本规定第十二条所列物品以外的少量烟花、爆竹或者携带易燃品超过规定限量一倍以下，进站上车不主动交出的；
（六）击打列车或在铁路线上置放障碍物情节轻微，尚未造成危害的；
（七）擅自在铁路线路上铺设平交道口，人行过道的；
（八）铁路机车乘务员排放机车蒸汽喷射他人或者驾车运行肇事后不按规定停车处理的；
（九）拒绝、阻碍铁路工作人员依法执行职务，情节轻微的。
第十二条 携带拉炮、摔炮、发令纸、绳鞭、魔术健身球及其易燃易爆危险品进站上车或隐匿、伪装托运上述物品，情节轻微，尚未造成后果的，处以五十元以上二百元以下罚款。
第十三条 非法携带匕首、弹簧刀、三棱刀和其他管制刀具仿真枪、催泪枪、电击枪、自制火药枪等类似器械进站上车，尚不够刑事处罚的，处以五十元以上二百元以下罚款。
第十四条 在车站、列车上进行赌博，当场赌资在五百元以下，情节轻微的，处以五十元以上二百元以下罚款。有下列行为之一的，除责令其具结悔过外，并处以二百元以上五百无以下罚款：
（一）当场赌资五百元以上不足一千元的；
（二）在车站、列车上公开赌博的；
（三）为赌博活动巡风放哨，情节严重的；
（四）招引或诱使他人赌博，情节轻微的。
第十五条 以营利为目的，伪造、涂改、倒卖车票（包括座号、卧铺号）或货运单据，可非法牟利五十元以下的，处五十元以上二百元以下罚款。可非法牟利五十元以上二百元以下，或者因前款行为受过教育不改，或者一次伪造、涂改、倒卖三张以上的，处以二百元以上五百元以下罚款。
铁路职工利用职务之便进行或参与上述活动，以及为票贩提供方便条件的，除按前两款规定从重处罚外，并给予行政处分。
第十六条 非法出售或收购铁路器材，情节轻微的，处以五十元以上二百元以下罚款。需要吊销收购单位或个人营业执照的，交由工商行政管理部门处理。
第十七条 非法拦截列车，情节轻微，尚未造成后果的，由公安人员强行带离现场，并处以五十元以上二百元以下罚款。
第十八条 盗窃、哄抢铁路运输物资和铁路器材，或者盗窃、抢动、敲诈勒索旅客财物的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予治安管理处罚。
第十九条 非法携带炸药、雷管或者携带枪支弹药进站上车的，依法追究刑事责任。
第二十条 有本规定第十条第（四）项、第十一条第（一）、（四）、（五）项、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、第十八条、第十九条所列行为，依照国家和省的有关规定对违法所得的财物或违法携带、使用的物品，予以没收。
第二十一条 违反本规定给公私财物造成损失的，应当依法赔偿。
第二十二条 违法情节超出本规定第十至第十七条所列行为，应当给予其他治安管理处罚的，或者有其他危害铁路运输安全行为的，依照国家和省治安管理处罚的有关规定予以处罚；应当给予劳动教养的，依照国家有关规定予以劳动教养，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 对依照本规定处以五十元以下罚款的，铁路公安人员可以当场处罚；对处以五十元以上罚款且被处罚人无异议的，也可以由铁路公安人员当场处罚；有异议的，交由上级公安机关处理。
一人有两种以上违反铁路运输安全保护行为的，分别裁决，合并执行。
第二十四条 当事人对铁路运输安全管理处罚决定不服的，可以在接到处罚决定之日起十五日内向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议，或者依法向人民法院起诉。当事人对治安管理处罚决定不服的，可以在接到处罚决定之日起五日内向作出处罚决定机关的上一级机关申诉；对上级公安机关作出的裁决不服的，可以在接到裁决后五日内向人民法院起诉。
第二十五条 铁路公安人员不执行本规定，玩忽职守，或者滥用职权，致使铁路秩序混乱、出现安全事故或者当事人合法权益受到侵害的，由其上级单位给予经济处罚和行政处分；打骂、侮辱当事人或者滥施处罚的，应当向被处罚人承认错误，如数退回违法罚没的款物；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 对违反本规定的当事人，给予罚款和没收财物的处罚时，应当按国家和省的有关规定填写处罚书，并向被处罚人开具收据。罚没款由哈尔滨铁路局、黑龙江省地方铁路局所属公安机关按规定上缴财政部门。
第二十七条 本省各地、市制订的有关铁路运输安全保护的规定与本规定不符的，执行本规定；本规定与国家有关规定相抵触时，执行国家有关规定。
第二十八条 本规定所称铁路，包括车站、列车、铁路线及其两侧规定距离以内的范围；所称车站，包括铁路站内，调车场、货场、货物仓库、行李房、候车室、站前广场；所称以上、以下、以内，均含本数在内。
第二十九条 本规定由哈尔滨铁路局负责解释。
第三十条 本规定自发布之日起施行。
