国家发改委关于贯彻落实党的十六届三中全会《决定》精神推进2004年经济体制改革的意见
国家发展和改革委员会
国家发改委关于贯彻落实党的十六届三中全会《决定》精神推进2004年经济体制改革的意见
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》），以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大精神，根据全面建设小康社会新阶段的客观要求，提出了完善社会主义市场经济体制的目标和任务，对今后一个时期的改革作了全面部署，是指导我国经济体制改革的纲领性文件。２００４年是全面贯彻落实《决定》精神的第一年，扎实推进２００４年的经济体制改革，对完善社会主义市场经济体制具有重要意义。各级领导干部，尤其是从事经济体制改革工作的领导干部要认真学习《决定》精神，进一步明确推进经济体制改革的指导思想、基本原则和主要任务，按照“五个统筹”要求和“五个坚持”原则，切实做好２００４年的经济体制改革工作，力争在关键领域和环节上取得新的突破。
根据《决定》精神和中央经济工作会议部署，经国务院同意，现就２００４年经济体制改革提出以下意见。
一、２００４年经济体制改革的重点工作
（一）进一步调整和完善所有制结构，继续推进国有企业改革
加快调整国有经济的布局和结构。对现有国有企业进行分类排队，研究制定国有经济布局和结构调整的指导性意见。积极推动企业重组、联合、兼并和转让，继续做好企业政策性关闭破产与国有商业银行改革的衔接。发展一批具有国际竞争力的大公司和大企业集团。继续采取多种方式，放开搞活国有中小企业。
积极推进国有企业改革。加大外资和民间资本参与国有企业改制改组的力度，大力发展混合所有制经济。以调整、完善产权结构为重点，积极推行股份制。进行国有独资公司建立董事会试点。完善企业领导人员的聘任制度，扩大运用市场方式选聘企业领导人员的试点范围。探索年薪制、股权激励等多种薪酬制度，着手规范企业领导人员职务消费。继续推进国有大中型企业主辅分离、辅业改制，进一步完善各项配套措施。
继续完善国有资产监督管理体制。落实《企业国有资产监督管理暂行条例》，抓紧制定配套实施办法和相关法规。加快研究建立国有资本经营预算制度。建立健全国有企业经营业绩考核体系。积极探索国有资产监管和经营的有效方式，完善授权经营制度。按照政资分开、政企分开的原则，规范组建地方国有资产监督管理机构。
深化垄断行业和公益事业改革。继续推进电信、电力、民航等行业的改革。选择适宜的企业和业务范围，引入非公有资本，改善资本结构；加快解决不同电信经营主体之间的互联互通问题；推进电信资费管理方式改革；探索实行电信普遍服务的有效机制，加快建立电信普遍服务基金。加快电网企业重组，推进区域电网公司吸纳地方电网投资方并完成改组工作；开展竞价上网和发电企业与大用户直接交易的试点工作。加快民航企业规范的现代企业制度建设步伐，完成航空运输服务保障企业的公司制改制；在大型机场进行机场地面服务保障业务与机场脱钩并引入竞争机制试点。加快推进邮政、铁路、公路等行业改革。抓紧出台邮政体制改革方案，加快邮政行业政企分开，完善普遍服务机制、特殊服务机制、安全保障机制和价格形成机制。抓紧制定铁路体制改革总体方案，按照“政企分开、加强监管、引入竞争、促进发展”的总体思路推进改革。抓紧研究农村公路养护管理体制改革。研究探索收费公路管理体制改革。加快供水、供气等城市公用事业的市场化进程。深化水利行业管理体制改革。进一步建立健全相关法律法规体系，改善监管方式，加强对垄断行业和公益事业的监管。
进一步改善非公有制经济发展的政策和法制环境。抓紧清理和修订限制非公有制经济发展的政策、法规。落实放宽市场准入、促进非公有制企业同其他企业平等竞争的政策措施；研究制定鼓励非公有制企业参与国有企业改组、改造及进入基础设施、公用事业和其他领域的具体办法。改革政府部门对非公有制企业在登记注册、经营范围核定等方面的审批管理。研究出台加快非公有制经济发展的指导性意见，并制定相应的实施办法。抓紧制定保护合法私有财产的法规，配套制定相关政策。
（二）深化农村改革，为农村经济发展注入新的活力
加快推进农村税费改革。除烟叶外，全面取消农业特产税。从今年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。完善农业税收征收管理办法。抓紧建立与税费改革配套的农民负担监控约束机制。配套推进农村县乡（镇）机构和财政体制改革，大力精简县乡（镇）机构和财政供养人员。
继续深化粮棉流通体制改革。出台粮食流通体制改革方案。全面放开粮食收购市场和收购价格，实现购销多渠道经营。改革补贴方式，把政府通过流通环节的间接补贴改为对种粮农民的直接补贴。加快国有粮食购销企业转换经营机制，妥善解决“三老”（老粮、老账、老人）历史包袱。加强和改善粮食宏观调控，健全和完善中央和省级粮食储备调节制度，建立中长期粮食供求平衡机制和市场监测预警机制。完善棉花流通体制，推进棉花质量检验体制改革试点，研究棉农利益保障机制。鼓励发展粮棉等农产品专业合作组织、购销大户和农民经纪人。
完善农村金融服务体系。研究拟订农村金融体制综合改革方案。扩大农村贷款利率浮动幅度。切实搞好农村信用社改革试点，总结经验，适时扩大试点面。继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。继续深入研究政策性农业保险制度方案，选择部分产品和有条件的省（市、区）进行不同农业保险经营主体模式的试点工作。
加快土地征用制度改革。抓紧出台新的土地征用办法，严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，严格控制征地规模。公益性用地要实行征地价格听证会制度，完善征用办法、补偿标准和补偿机制，建立健全失地农民就业安置和基本生活保障制度。经营性用地要退出政府征用范围，按市场规则运作，全面推行土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。抓紧完善土地法律体系，进一步规范土地市场。深化国土资源管理体制改革，实行省以下土地垂直管理体制。
建立健全农村富余劳动力向非农产业和城镇转移的机制。加大政策支持力度，推动农业产业化经营和非农产业的发展，大力发展农村个体私营等非公有制经济，推进乡镇企业改革调整。继续清理和取消对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费。推动大中城市户籍制度改革。
（三）深化金融、财税、投资、价格体制改革，完善宏观调控体系
深化金融体制改革。全面推进国有商业银行改革，认真做好中国建设银行、中国银行股份制改造试点。以完善产权结构和公司治理结构为重点，加快股份制商业银行改革。出台政策性银行条例，合理调整政策性银行职能定位，加快政策性银行改革。完善证券公司、基金管理公司和保险公司法人治理结构与内控机制。改进对国有商业银行的业绩考核办法，建立科学降低不良贷款率的机制。健全银行、证券、保险监管机构之间以及同宏观调控部门的协调机制，加强产业政策、信贷政策与银行监管政策的配合。
稳步推进财税体制改革。扩大预算外资金“收支脱钩”试点范围，推动项目支出的滚动预算管理，推行实物费用定额试点。从２００４年起，将预算外管理的行政事业性收费按年分步纳入预算管理。扩大中央部门国库集中收付制度改革试点，大力推进地方国库集中收付制度改革，建立健全新的财政国库管理法律法规体系。继续推进政府采购制度改革，健全市场运作机制，完善采购监督体系。进一步规范转移支付制度，完善和规范省以下财政体制。建立财政资金使用绩效评估体系。总结现有改革经验，研究制定公务用车制度改革方案。落实出口退税机制改革各项措施，并配套解决相关问题。逐步推行增值税由生产型向消费型转变，在东北地区部分行业先行试点。研究制定内外资企业所得税并轨改革方案，促进内外资企业所得税统一。适时调整消费税征收范围，完善征管办法。
加快推进投资体制改革。落实投资体制改革方案，制定配套实施办法。改革项目审批制度，落实企业投资自主权，真正确立企业的投资主体地位。对于企业不使用政府投资建设的项目，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目均由审批制改为备案制。合理界定政府投资范围，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域。健全政府投资项目决策机制，完善咨询、论证制度，提高透明度，实行政府投资项目公示制度，建立责任追究制度。加强对全社会投资的引导和调控，国家主要通过规划和政策指导、信息发布以及规范市场准入，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设。
继续深化价格改革。出台电价改革方案配套实施办法，积极推行峰谷、丰枯等分时电价制度。实施民航国内航空运输价格改革方案，研究制定民航运输成本审核办法。加强和改进药品价格管理，继续降低药品价格。大力推进以节水为核心的水价制度改革，加大城市供水阶梯式水价、超量加价办法的实施力度。全面推行危险废弃物处置、城市污水和生活垃圾处理收费制度。整顿和规范教育、医疗收费，落实涉及就业和再就业的各项收费政策。继续推行价格和收费公示制度。进一步完善市场价格监测体系，建立防范价格异常波动的预警预报及应急处理机制。
（四）深化行政管理体制改革，加快政府职能转变
继续推进政府管理体制创新。加大行政审批制度改革力度，进一步清理并取消不符合政府职能定位的审批事项，清理行政审批收费。加快突发公共事件的预警和应急机制建设。健全重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会听证制度和重大决策公示制度、新闻发布制度和决策责任追究制度。
全面推进依法行政。做好贯彻行政许可法的准备和实施工作，抓紧行政许可项目、规定和实施机构的清理和规范工作，建立和完善各项配套制度。深化行政执法体制改革，推进综合执法试点，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。完善行政监督制度，强化对行政权力的监督。
（五）进一步开放市场，建立健全现代市场体系
继续发展资本和产权交易市场。完善股票发行管理体制，健全市场退出机制。做好各项准备工作，分步推进创业板市场建设。改革企业债券发行审批方式，修订出台《企业债券管理条例》，制定和完善债券发行、交易、信息披露、信用评级等规章制度，建立健全资产抵押、信用担保等偿债保障机制。稳步发展期货市场，审慎扩大交易品种。规范发展产权交易，清理现有产权交易机构，抓紧制定相关法规，加强对产权交易行为的监管。积极探索和完善统一监管下的股份转让制度。
加快推进社会信用体系建设。按照完善法规、特许经营、商业运作、专业服务的方向，加快建设企业和个人信用服务体系。着手建立信用信息基础数据库，尽快形成覆盖全国的企业和个人信用信息网络。加强信用体系建设规划、管理和协调。加快社会信用体系标准化建设。加快信用征集和信息披露立法进程，建立信用监督和失信惩戒制度。
推进行业协会、商会管理体制改革。按照“自主设立、自我管理、自律运行、自我发展”的总体思路，研究制定行业协会、商会改革指导意见。选择有代表性的行业和城市进行行业协会、商会管理体制改革试点。
进一步完善对外开放的制度保障。实行外贸经营主体依法登记制。加快国有外贸企业股份制改造步伐，推动内外贸一体化进程。积极推行外贸代理制，完善外贸中介服务体系。建立健全外贸促进机制、外贸监控、预警和反应机制，有效应对国际贸易摩擦。完善涉外经济管理法规。尽快出台实施“走出去”战略的指导意见。
（六）深化就业和收入分配制度改革，完善社会保障体系
推进就业和收入分配制度改革。进一步消除阻碍劳动力合理流动的制度性障碍。清理不利于自主就业和创业的政策、法规。推行灵活多样的就业方式，鼓励弹性就业、灵活就业。完善就业服务体系，加大财政、税收和金融等的支持力度，支持劳动者自谋职业、自主创业和组织起来再就业。加快劳动力市场的规范化建设，依法管理劳动用工，规范企业用工行为，保护劳动者合法权益。继续研究收入分配制度改革问题，适时出台专项改革意见。
加快完善社会保障体系。稳步推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。重点抓好非公有制企业职工和灵活就业人员的参保工作。建立和完善离退休人员社会化管理服务体系。总结辽宁社会保障制度建设试点经验，做好在吉林、黑龙江两省的扩大试点工作。着手研究制定机关和事业单位社会保障制度改革方案。认真落实农垦等行业的企业及职工参加基本养老保险的政策，在有条件的地方探索建立农村养老和最低生活保障制度。继续完善城镇职工基本医疗保险制度，建立健全社会医疗救助和多层次的医疗保障体系。全面推进工伤保险和生育保险制度建设。建立健全城镇最低收入家庭廉租住房制度。
（七）推进社会领域体制改革，统筹经济社会协调发展
深化科技体制改革。以理顺产权关系为重点，推进技术开发类科研机构现代企业制度建设，尽快把转制科研机构改造成为真正的公司制企业。选择一批技术开发类科研机构进行产权制度改革试点。总结分类改革试点经验，全面推进社会公益类科研机构改革。继续推进科技中介组织的规范化发展。
深化教育体制改革。巩固和完善在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的农村义务教育管理体制，建立和完善农村义务教育的投入保障机制。巩固和完善中央和省两级管理、以省为主的高等教育管理体制。建立并逐步完善在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制。积极推进和规范引导民办教育快速健康发展，形成公办教育与民办教育共同发展的新格局。继续组织实施和推进教师全员聘任制，完善教师资格准入制度和交流制度。
加快文化体制改革。继续进行文化体制改革试点。加快推进文化行政管理部门的职能转变，逐步实现管办分开。深化公益性文化事业单位劳动人事、收入分配和社会保障制度改革。建立健全公共文化服务体系。加快文化产业发展和经营性文化产业单位改制步伐。积极探索国有经营性文化资产管理模式，建立资产经营责任制。进一步放宽文化领域的市场准入，鼓励民间资本进入文化产业。深化体育改革，促进体育产业健康发展，进一步健全群众体育服务体系。
推进医药卫生体制改革。进一步深化城镇医疗机构分类改革。继续深化公立医院产权制度、管理制度改革，探索建立出资人制度和规范的法人治理结构。继续推进办医形式多样化，积极引导民营和中外合资合作医疗机构健康发展。深化药品流通体制改革，探索实行医药收支两条线，改革以药养医的机制，逐步实行医药分开。推进农村医疗卫生体制改革，做好新型农村合作医疗试点工作，探索农村合作医疗的筹资、管理、运行和监督体制建设。
二、切实加强改革的组织领导和统筹协调
加强改革的组织领导。各地区、各部门要高度重视改革工作，切实采取有效措施，进一步加强对改革工作的领导。要结合机构改革，强化改革职能，健全改革机构，提高改革队伍素质，确保改革顺利进行。各级发展改革部门要充分发挥职能作用，认真组织好、指导好、协调好各方面改革。
加强改革的政策指导。要通过制定总体改革和专项改革实施意见，明确操作思路，落实改革任务。要通过政策信息发布，引导改革方向，鼓励自主创新。要深入进行调查研究，及时把握改革进展，发现问题，提出有效对策，不断完善改革思路，拓展改革实践。要加强改革经验沟通交流、总结推广，适时将成熟的做法加以制度化、法律化。各级政府在实施改革政策指导时，要充分考虑到地区、部门的实际差异，因势利导，区别对待。要密切关注形势的变化，适时调整改革的力度，把推进改革、促进发展和维护社会稳定有机结合起来。
加强改革的统筹协调。改革进入建立完善的社会主义市场经济体制新阶段，整体性、配套性和综合性越来越强。要在继续充分发挥各部门、各地方自主推进改革的积极性、创造性的同时，加强改革方案制定和实施的统筹协调。各级发展改革部门要会同有关部门积极做好改革的协调工作，搞好专项改革方案之间的衔接。要加强对改革成本的研究测算，将必要的支出纳入财政预算。
加强改革试点工作。试点是有效推进改革的重要方式。在完善社会主义市场经济体制的过程中，对一些涉及面广、触及利益层次深、风险大的改革领域，要按照国务院的部署，积极组织好各类试点，积累经验，逐步推广。
加强改革工作的监督检查。各有关方面要加强对改革方案实施情况的检查监督。各级发展改革部门要切实履行职责，督促各项改革政策的贯彻落实，跟踪调研实施情况，及时提出完善和推进改革工作的政策建议。
迎接律师业的第三次浪潮
为大收购、大重组、大市场提供法律服务
世纪之交，全球经济在动荡中发生结构性的变化。在新技术和自动化迅速取代工人的位置之后，信息化又给中介服务业带来巨大冲击。当人们为下个世纪知识经济社会到来而进行各种结构性变革时，律师业的变革也消悄来临。当前，世界的金融危机已经给律师业务调整带来信号，以大收购、大重组、大市场为背景的律师服务，将迎来律师业的第三次浪潮。
一、律师面临挑战，是危机也是机会
（1）律师业随着社会的发展而发展。以杠杆原理制作的铁锹引出农业经济社会，70％的人从事生产粮食和衣物，人们为吃穿基本生活而发生纠纷，请律师打官司，办三费案、继承案、民事案是律师业的主流。蒸汽机和电力带来工业经济社会，50％的人转向生产工业产品，住房有了改善，制造业大发展，于是，商事纠纷增多，律师打经济官司成为服务主体。由电脑和信息革命带来的知识经济社会，企业经营不再单纯为生产产品、销售产品而奔忙，资本经营、信息经营带来了兼并收购浪潮，1997年，全世界证券、期货、债券、货币等金融品种交易额是世界其他贸易的5倍。也可以说，70％的律师仅为世界20％不到的商事活动提供法律服务。随着知识经济
社会的到来，律师又要转行，寻找新的增长点。
（2）律师业务本身遇到第三次浪潮，有一个定位问题。以上海律师为例，第一批律师如李国机、郑传本等等以打名气为特色，出名后有人请，这种不分专业的知名律师模式为以后的一批中青年律师所效仿。第二次浪潮是专业化模式，如毛柏根的涉外业务、朱树英的房地产业务，吕红兵的证券业务等等，抓住机会，名字与专业划等号，定位定的好，这几年大发展。一批中年名律师赶不上他们的发展而重新定位，可惜进退两难，错过机会。而第三次浪潮已经悄悄而来，企业收购、兼并和公司重组在美国早已开始，为它服务的律师被称为华尔街律师。
（3）世界经济危机和金融风暴引发结构大调整，企业资产、债权债务巨大，债务时代到来。在一轮泡沫经济之后，经济快速增长，调整开始。潮起潮落，债务时代是全球经济一体化进程中的一个特殊阶段。
（4）中国经济已经以上市公司和证券业为主体，形成发展新阶段。随着我国大量优秀企业和上规模企业纷纷上市，随着借壳上市公司重组与兼并成为近几年经济特点，以上市公司为主体的经济已经代表中国以后若干年经济结构的主体。而上市公司
的运作，始终发生不断的重组、收购现象、并以大市场为背景。这种特点也必然带来律师业结构的调整，换言之，律师业本身也存在业务、结构、人才的重组。
二、新时代要用新脑子
农业经济时代主要靠力气、靠四肢；工业经济时代主要靠技术、靠资产；知识经济时代就是靠脑子发展经济，靠脑子、新知识赚钱。
（1）脑子要创新，自动化使大量工人下岗，而信息化又会使大量中介服务人员下岗，有了联网，家里可以办公，路上车里也能办公，集中大量人员在写字楼经济上不合算。一台电脑、小激光打印机、小传真机装进一个小拷箱就可以到处办公。手机一开，不要跑来跑去，不要集中在办公室，各种费用可降低。以后，买律师楼改善办公条件可能要变，脑子要变，不能跑在人家后面发展。
（2）业务要创新。既然新的时代到来，必须开发新的业务与市场。80年代以担任企业法律顾问和办理经济案件为抢手业务，后被90年代金融、房地产、证券、涉外项目业务大发展而取代。律师在定位上走过的二次变革也将发生再次变化，律师与打官司划等号将成为过去，以大市场、大收购、大重组为背景的服务将到来。
（3）律师结构要调整。人家在重组，国家在调整，律师不重组、不调整行吗？怎样调整呢？ 一是事务所形式要调整，集团化可能是一个方向（可松散型，可紧密型）。 二是律师做法要调整，要打团体战，不要再走个体合作之路。过去能言善辩是好律师，后来专业律师靠作文件、做专业高人一筹，但还有“个体户”气息，名律师也是打个体牌。今后，打团体战靠协调，靠做各种人、各种利益的工作，能协调的律师才是最好的律师。律师大都是社会精英，利益突出，协调很难，但一个人不能完成一项大收购、大项目的法律服务，必须靠各种专业人才，必须靠各种协调。所以
说，精干协调、善于协调的律师，搞大项目者就会请你出面协调。
三、新做法和探索
（1）在企业资产重组、兼并收购浪潮中，经济界与金融界远远走在律师前面。现在传媒天天讲重组，领导时时开会安排重组，连一般股民都能讲上几句重组话题。资产重组中最难的是债权债务重组，金融界、经济界专业人士不会做，只能将资产搬进搬出。目前上海搞的几个上市公司的重组模式，都没有很好解决债权债务重组，新资产、好企业装进上市公司后将被老债务拖死，两年后又出现目前状况。现在大家不是有钱，而是债权债务。必须解决债权债务的重组，这就是律师的强项。上海有一个资产重组领导小组，经常开会，法院一直参加，就是没有律师，说明我们的领导对律师参与债权债务重组理解为就是打官司，这又落后于先进国家。债权债务重组有许多方式，比打官司好。过去三角债就是分别打官司，现在可以用还人家债的钱去收购人
家或其上级控股公司，或收购人家的债权，也可以债权换股权，再集中股权后控股，债权证券化、分散化，便于转让，可以变卖，债权证券化可以上市，可以分割转让等等。搞活办法很多，一块巨大的债务可以分块解决：银行挂帐停息一块，收购方顶一块，政策性让一块，做出利润还一块，配股增发新股解决一块，剥离老资产冲去一块，诉讼打掉一块，有时在证券市场还可以赚一块等等。
（2）我们的做法是一种探索，3个所为一个集团，5个人为一组，一个项目领导就是项目经理，名称为首席代表律师，其余人有负责投资银行工作的，有负责协调的，有负责打官司的，有负责做文件的。收费也是多元化的，有项目法律顾问、“律师团”参与收购兼并、筹资监管、上市配股）打官司等不同收费标准，也可以向几个单位收费。所以，要搞大项目、大市场，就必须大合作。近年来，我们做过数十个收购、兼并、重组项目，并在不断探索改进。以前是跟在证券商或收购方后面等业务，现在已有一批专业人士主动找业务，以投资银行专业的方式各地跑，为委托我们收购、转让的企业配对，或直接为上市公司重组服务。第二批是专事协调的人员，接来项
目后就找券商、银行、收购转让方合作。第三批为做文件的律师。为便于协调，有时用几个律师事务所的名义分别担任不同参与方单位的律师。律师为资产重组提供法律服务，有时时间跨度很长，我们一般先派出律师对公司债权债务进行全面清理登记、列表，然后设计总体方案，用不同方式分别解决，资产重组，有时需要采取冰冻疗法。第二阶段是搞资产重组方案，或与有关公司谈判通过参股进行重组，或进行内部资产剥离与协调进行重组，或全部转让、卖卖等等。在变更股权时，以增发新股、配股和融资为目标，注入新资启动活动。在这一阶段，需要寻找大量单位合作，参加无数次的谈判。第三阶段是做文章及申报材料，有时，一个项目需要草拟或修改
上百份不同的文件，我们逐渐形成了格式化的操作法。在迎接律师业第三次浪潮到来时，在大收购、大重组、大市场法律服务中，我们仅仅是探索，并在进行巨大的投入，有些可能还是没有回报的人力、财力、精力上的投入。
作者：曾平（浦增平）
